新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)的歷史使命

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》已經(jīng)出臺(tái)，展現(xiàn)給我們的不是一個(gè)大干快上的躍進(jìn)計(jì)劃，而是直面問(wèn)題、攻堅(jiān)克難、有章可循的改革藍(lán)圖。

推進(jìn)城鎮(zhèn)化改革需要勇氣和擔(dān)當(dāng)，更需要智慧和方法。“人”“地”“錢”個(gè)個(gè)關(guān)乎體制機(jī)制深層次問(wèn)題，積弊已久，盤根錯(cuò)節(jié)，化解這些沉疴痼疾，既要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮制度的整體力量，又要善用“摸著石頭過(guò)河”，激發(fā)基層實(shí)踐熱情。“上下同欲者勝”，頂層設(shè)計(jì)自上而下，能確保改革利益最大化、方向不迷失，基層探索自下而上，可對(duì)城鎮(zhèn)化領(lǐng)域中那些必須取得突破但一時(shí)還不那么有把握的改革，先行先試、投石問(wèn)路，進(jìn)而積累經(jīng)驗(yàn)、打造樣板。改革的實(shí)踐證明，我國(guó)關(guān)鍵領(lǐng)域的重大改革推進(jìn)無(wú)不是上下結(jié)合、廣泛試點(diǎn)的成果，經(jīng)過(guò)基層大膽探索并予以完善的經(jīng)驗(yàn)，是符合國(guó)情民意、經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)就是要在《規(guī)劃》明確改革總體目標(biāo)原則的基礎(chǔ)上，選擇不同區(qū)域不同城市，圍繞農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)、城鎮(zhèn)化投融資、宅基地管理、設(shè)市模式等難點(diǎn)問(wèn)題，啃骨頭破瓶頸，以試錯(cuò)求少錯(cuò)，積小勝為大勝，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化凝聚共識(shí)、摸清規(guī)律、鋪平道路。

有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化必須落實(shí)的首要任務(wù)，然而不論是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，還是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，都涉及成本支出這個(gè)關(guān)鍵，即誰(shuí)掏錢、怎么掏的問(wèn)題。當(dāng)前市民化成本分擔(dān)主體不明、責(zé)任不清，正是“半市民化”現(xiàn)象愈演愈烈、常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距不斷拉大的癥結(jié)所在。試點(diǎn)就是要通過(guò)建立市民化成本分擔(dān)機(jī)制來(lái)破解難題，達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)。一是探索建立由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任；二是建立起中央和地方政府的公共成本分擔(dān)機(jī)制，中央和省級(jí)政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和建設(shè)用地指標(biāo)與落戶人數(shù)掛鉤等政策，支持城市政府吸納外來(lái)人口并提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。

“土地財(cái)政”不可持續(xù)，已是社會(huì)各界的普遍共識(shí)。但關(guān)鍵問(wèn)題在于，要堵住了“土地財(cái)政”這條暗道，就需要開(kāi)辟未來(lái)城鎮(zhèn)化融資的明渠。修明渠堵暗道并不容易，不僅涉及到中央地方稅收關(guān)系調(diào)整、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制等傳統(tǒng)難題，也面臨融資領(lǐng)域放寬、融資工具升級(jí)等創(chuàng)新要求。試點(diǎn)就是要通過(guò)探索建立城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制來(lái)打通新渠道。

土地改革復(fù)雜而敏感，“牽一發(fā)動(dòng)全身”，而宅基地改革又是重中之重、難上加難。這項(xiàng)改革不僅關(guān)系萬(wàn)千農(nóng)民的切身利益，也極大地影響土地要素的利用效率。長(zhǎng)期以來(lái)，幾億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城務(wù)工、人地分離，既導(dǎo)致農(nóng)村大量宅基地閑置空置，又導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和住宅用地需求迅速增長(zhǎng)，造成城鄉(xiāng)“兩頭占地”的壓力。與此同時(shí)大量在城鎮(zhèn)定居的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏退出宅基地的合理渠道，無(wú)法通過(guò)盤活土地資產(chǎn)來(lái)改善生活、實(shí)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)。試點(diǎn)就是要改革完善宅基地管理制度，探索宅基地成員權(quán)益向財(cái)產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)化的可能路徑。在充分保護(hù)和使用農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，探索宅基地市場(chǎng)交易主體、交易方式和交易范圍，建立較為完備的市場(chǎng)化退出機(jī)制，優(yōu)化建設(shè)用地空間布局，提高土地要素配置效率。

設(shè)市問(wèn)題目前面臨“兩難”困境，一方面啟動(dòng)設(shè)市是客觀需要，中小城市明顯缺位已嚴(yán)重影響到城鎮(zhèn)體系的協(xié)調(diào)效應(yīng)，部分城鎮(zhèn)在管理資源上捉襟見(jiàn)肘，屢屢冒出“臨時(shí)工”類的尷尬。另一方面如果按照傳統(tǒng)方式設(shè)市，意味著配齊“四大班子”的全套人馬，又是行政成本難以承受之重。試點(diǎn)就是要建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式，實(shí)現(xiàn)城市設(shè)置與簡(jiǎn)化行政機(jī)構(gòu)的真正聯(lián)動(dòng)。在把符合條件的縣和建制鎮(zhèn)設(shè)為市的過(guò)程中，探索大部門制、開(kāi)發(fā)區(qū)管理模式等的橫向整合，控制行政機(jī)構(gòu)和人員編制，優(yōu)化行政層級(jí)和區(qū)劃的縱向設(shè)置，提高行政效能。賦予吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。

一子落，全盤活。這些關(guān)鍵領(lǐng)域的試點(diǎn)搞得好，難題破得了，就能讓新型城鎮(zhèn)化這盤大棋走得順、贏得穩(wěn)。在推進(jìn)試點(diǎn)過(guò)程中，要著眼于破除現(xiàn)行體制機(jī)制的束縛阻礙，探索形成新體制新機(jī)制；要上下互動(dòng)，中央整合資源協(xié)調(diào)政策，地方因地制宜率先突破；要?jiǎng)討B(tài)完善，出現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)應(yīng)對(duì)，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤馬上糾正；要尊重群眾的意愿和維護(hù)群眾的合法權(quán)益。通過(guò)兩到三年的努力，摸出規(guī)律，試出辦法、凝聚共識(shí)，為改革全面推開(kāi)提供示范、奠定基礎(chǔ)，推動(dòng)形成保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制，努力走出一條中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路！

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)展規(guī)劃司）
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