如何深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部葉興慶

按照賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的方向，選擇一種更有效率的產(chǎn)權(quán)制度安排，在成員集體與集體成員之間合理分割農(nóng)用地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地、非土地集體經(jīng)營性資產(chǎn)的占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)實(shí)際財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是全面深化農(nóng)村改革中難度最大的組成部分，也是“十三五”時(shí)期需要合力攻堅(jiān)的改革領(lǐng)域。根據(jù)2016年中央一號文件精神，今后幾年需要抓準(zhǔn)、抓緊、抓好以下關(guān)鍵環(huán)節(jié)：

一是確權(quán)登記頒證。這是深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)性工作。因?yàn)槎唐趦?nèi)需要付出較多人力財(cái)力，而大多數(shù)人眼前難以從中受益，一些地方缺乏開展這項(xiàng)工作的積極性。必須看到，付出是短期、一次性的，收益是長期、漸進(jìn)的。要按照到2020年基本完成土地等農(nóng)村集體資源性資產(chǎn)確權(quán)登記頒證的要求，繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證整省推進(jìn)試點(diǎn)，明確和提升農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的法律效力，探索對通過流轉(zhuǎn)取得的農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)進(jìn)行確權(quán)登記頒證。加快推進(jìn)房地一體的農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證。對集體經(jīng)營性資產(chǎn)，重點(diǎn)是推進(jìn)股份合作制改革，將其折股量化到本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。集體資產(chǎn)所有權(quán)確權(quán)存在遺留問題的地方，要嚴(yán)格按照產(chǎn)權(quán)歸屬，把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到相應(yīng)的組、村或鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體，并依法由集體經(jīng)濟(jì)組織代表成員集體行使所有權(quán)。

二是探索還權(quán)賦能。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)權(quán)能殘缺，國家對集體產(chǎn)權(quán)賦能不足、集體與成員權(quán)利邊界模糊不清，是目前我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度存在的突出問題。要按照黨的十八屆三中全會《決定》精神，積極探索還權(quán)賦能改革。在承包地方面，要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法，盡快明確農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變的具體規(guī)定，研究制定穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的指導(dǎo)意見；依法推進(jìn)土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，搞好232個縣（市、區(qū)）承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)。在宅基地方面，要完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索農(nóng)民住房保障新機(jī)制；搞好59個縣（市、區(qū)）農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)（含宅基地使用權(quán)）抵押貸款試點(diǎn)。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面，要按照同權(quán)同價(jià)、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的原則，為符合規(guī)劃和用途管制的存量土地，以出讓、租賃、入股等方式入市交易開辟通道，適當(dāng)提高農(nóng)民集體和個人分享的增值收益，抓緊出臺土地增值收益調(diào)節(jié)金征管辦法。在農(nóng)村土地征收方面，重點(diǎn)是縮小征收范圍，規(guī)范征收程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。在集體經(jīng)營性資產(chǎn)方面，以多種形式的股份合作制改革為基礎(chǔ)，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出和抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。

此外，還可探索將財(cái)政資金投入農(nóng)業(yè)農(nóng)村形成的經(jīng)營性資產(chǎn)，通過股權(quán)量化到戶，讓集體組織成員長期分享資產(chǎn)收益。

三是規(guī)范流轉(zhuǎn)交易。在確權(quán)、賦能的基礎(chǔ)上，發(fā)育農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場，引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)交易，是提高農(nóng)村要素資源配置和利用效率、彰顯農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的必然要求。鑒于還權(quán)賦能是一個漸進(jìn)的過程，有些僅限于試點(diǎn)地區(qū)，因此流轉(zhuǎn)交易要遵從必要的約束。如對農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款的抵押物處置，受讓人原則上應(yīng)限制在相關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院規(guī)定的范圍內(nèi)；農(nóng)民獲得的集體資產(chǎn)股權(quán)，現(xiàn)階段流轉(zhuǎn)交易的受讓人也要限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。同時(shí)，需要注意的是，適應(yīng)農(nóng)村人口流動需要，逐步增強(qiáng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的流動性也是大勢所趨�！渡罨�農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》提出，“探索宅基地有償使用制度和自愿有償退出機(jī)制”“在有條件的地方開展農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有償退出試點(diǎn)”。黨的十八屆五中全會《建議》明確要求，“維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益”。2016年中央一號文件也提出，“完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)，將指標(biāo)交易收益用于改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件”“探索將通過土地整治增加的耕地作為占補(bǔ)平衡補(bǔ)充耕地的指標(biāo)，按照誰投入、誰受益的原則返還指標(biāo)交易收益”。落實(shí)這些改革舉措，需要盡快明確農(nóng)民退出的這些成員權(quán)利由誰承接，如何保障指標(biāo)交易收益真正惠及集體成員。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革涉及廣大農(nóng)民切身利益，涉及一系列法律法規(guī)的修訂，必須穩(wěn)妥推進(jìn)、試點(diǎn)先行、依法改革。為調(diào)動基層改革積極性，應(yīng)盡快制定促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的稅收優(yōu)惠政策。