強(qiáng)化『不在地』農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)

國務(wù)院最近頒布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》強(qiáng)調(diào)不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。進(jìn)城“農(nóng)民”能否避免“凈身出戶”，關(guān)鍵在于農(nóng)民“三權(quán)”能否得到切實(shí)保障。

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村土地關(guān)系呈現(xiàn)了“在地”與“不在地”兩種類型，根據(jù)人與土地的關(guān)系，土地權(quán)益可以分為“在地”土地權(quán)益和“不在地”土地權(quán)益。在村莊居住并擁有的土地權(quán)益為“在地”權(quán)益，“不在地”權(quán)益主要是指居住、生活或工作地與其應(yīng)擁有的土地權(quán)益不在同一處所的情形。

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和人口遷移，“不在地”土地權(quán)益所占份額越來越大。但是“不在地”土地權(quán)益，往往得不到有效保護(hù)。“不在地”土地權(quán)益的保護(hù)程度是檢驗(yàn)農(nóng)地確權(quán)強(qiáng)度的重要指標(biāo)。三十多年來農(nóng)村土地改革的進(jìn)程表明，強(qiáng)化“不在地”土地權(quán)益的保護(hù)，需按照產(chǎn)權(quán)保護(hù)的基本邏輯，進(jìn)一步深化農(nóng)地確權(quán)改革。

在觀念上需要澄清認(rèn)識(shí)，處理好兩大關(guān)系。一是身份權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。長期以來農(nóng)村身份權(quán)（成員權(quán)）與財(cái)產(chǎn)權(quán)糾結(jié)不清，現(xiàn)在令人困擾的成員權(quán)問題源自計(jì)劃時(shí)期的集體權(quán)利結(jié)構(gòu)安排。如果將成員權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)繼續(xù)混在一起，因成員數(shù)量的增減，土地價(jià)值的增減，土地配置也必然長期處在動(dòng)態(tài)調(diào)整之中，農(nóng)村基本的經(jīng)濟(jì)生活將會(huì)成為“子子孫孫無窮盡也”的非穩(wěn)定狀態(tài)。隔三差五的調(diào)整分配土地，現(xiàn)實(shí)操作中也會(huì)帶來很多矛盾和沖突。一些已經(jīng)進(jìn)城的人，為了保證原有農(nóng)村房產(chǎn)被征后得到足夠的補(bǔ)償，千方百計(jì)將戶口轉(zhuǎn)回農(nóng)村，一些農(nóng)民為了拆遷后多分房產(chǎn)，甚至上演假離婚的鬧劇，這些無奈之舉正是現(xiàn)行戶籍制度下身份權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)混合的結(jié)果。我國農(nóng)村土地確權(quán)在形式上是按家戶制度到位的，在農(nóng)村子女外嫁時(shí)進(jìn)行必要的分割交易，以解決外嫁女“不在地”土地權(quán)益的保護(hù)問題。農(nóng)村集體收益分配權(quán)，應(yīng)該是以土地權(quán)益的權(quán)重確定，而不應(yīng)該以村莊成員權(quán)確定。

二是要明確個(gè)人土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與公民的一般社會(huì)權(quán)益是兼容并存的關(guān)系。不能因?yàn)閾碛衅渲幸环N而剝奪另一種權(quán)利�，F(xiàn)實(shí)中個(gè)人之間的財(cái)產(chǎn)權(quán)利可能有較大差異，但這不是隨意剝奪的理由。因財(cái)產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的過高收入差距問題，可以通過稅收等其他制度安排加以調(diào)節(jié)。一些人對(duì)“不在地”土地權(quán)益，用所謂村莊范圍的公共表決機(jī)制，以“多數(shù)人意見”的方式?jīng)Q定土地財(cái)產(chǎn)配置。要妥善處理“在地”農(nóng)民和“不在地”農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和社會(huì)權(quán)益，防止因?yàn)閮深愞r(nóng)民的權(quán)益產(chǎn)生的糾紛。

除觀念革新外，更重要的是要將土地確權(quán)改革做實(shí)做牢，確保“不在地”土地權(quán)益的保護(hù)。在確權(quán)中要厘清兩種集體概念。集體財(cái)產(chǎn)權(quán)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)法相關(guān)的概念，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域集體組織一般是以私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)合作而成的，而現(xiàn)實(shí)中的集體組織帶有明顯的政治性，集體所有權(quán)作為一個(gè)整體概念屬于公權(quán)范疇，而公權(quán)范圍的事務(wù)與公共治理機(jī)制相關(guān)。所以農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)與村委會(huì)民主選舉、民主管理和民主監(jiān)督實(shí)際效果高度相聯(lián)。政府和農(nóng)村村級(jí)集體組織要轉(zhuǎn)變角色，從直接的土地權(quán)益控制身份中退出，做好農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)者。

（作者系湖北省經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事）