農(nóng)資信息農(nóng)民享受了更多的土地權(quán)益

改革開放以來的土地制度變遷基本適應(yīng)了生產(chǎn)力發(fā)展的需要，促進農(nóng)村乃至國民經(jīng)濟的發(fā)展。但是，在現(xiàn)有的土地制度安排下，農(nóng)民的土地權(quán)利仍然不能得到充分體現(xiàn)，農(nóng)民還沒有完全的土地所有權(quán)、使用權(quán)、交易權(quán)、收益權(quán)。在土地的征占用方面，農(nóng)村集體所有土地必須通過國家征用轉(zhuǎn)為國有后才能進入一級市場，農(nóng)民雖然是農(nóng)村集體土地的所有者，由于土地的集體所有權(quán)被虛化，農(nóng)民人人都是所有者，但人人實際上都不是所有者。在此情況下，農(nóng)民和農(nóng)村集體組織不是農(nóng)村集體土地市場交易的主體，根本無法進入土地交易市場。因此，土地賣給誰，價格是多少，收益如何分配，完全不由農(nóng)民說了算。在這種制度安排下，農(nóng)民的大量土地“被交易”和收益“被分配”了。在土地的征占用過程中，國家征地范圍過寬，征地補償標(biāo)準(zhǔn)過低，對失地農(nóng)民安置人數(shù)過少，土地收益大部分流入各級政府和開發(fā)商手中，農(nóng)民所得只有很少一部分；另外，由于土地開發(fā)增值利益的極大誘惑，許多地方還出現(xiàn)了先占后批、少批多占、不批亂占土地的現(xiàn)象。這樣的結(jié)果是，大量農(nóng)民失地后，一方面在城鄉(xiāng)二元戶籍制度阻礙下難以順利轉(zhuǎn)化為市民，另一方面又難以獲得應(yīng)有的土地?fù)p失補償，導(dǎo)致這部分人變成真正的“三無農(nóng)民”。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面，宅基地及地上資產(chǎn)不能跨社區(qū)交易，承包地以及宅基地也不能抵押，一些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村集體組織違背農(nóng)民意愿，為了招商引資還強制推行土地流轉(zhuǎn)。在近幾年的“增減掛鉤”試點中，一些地區(qū)任意擴大試點范圍，超額使用“增減掛鉤”試點面積，還有的地區(qū)以損害農(nóng)民權(quán)益搞“增減掛鉤”。所有這些都侵害了農(nóng)民應(yīng)有的土地權(quán)利。

不同的改革主張

面對當(dāng)前農(nóng)村土地征占用和流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，社會各界提出了不同的改革主張：有國有化主張的，有私有化主張的，也有主張保持現(xiàn)有土地集體所有產(chǎn)權(quán)不變的前提下，進一步強化農(nóng)民的土地承包權(quán)利。不少主張國有化的研究者認(rèn)為，土地所有權(quán)收歸國有，并使土地所有權(quán)純粹形式化，在此產(chǎn)權(quán)架構(gòu)下實行“國有民營”，明確界定土地所有者和土地經(jīng)營者的不同權(quán)益。他們認(rèn)為，在土地國有民營制度下，只要土地租賃期限長，經(jīng)營者就不會因為沒有土地所有權(quán)而在經(jīng)營上受到限制。主張土地私有化的人認(rèn)為，目前世界上有100多個國家實行土地私有制，土地私有制在世界歷史上并沒有影響工業(yè)化和國家現(xiàn)代化建設(shè)，也沒有造成農(nóng)村的動蕩。如果土地私有化了，如果農(nóng)民要棄農(nóng)進城或從事他業(yè)，可以賣掉土地，不但是一筆收入，而且也是一筆資本。主張保持現(xiàn)有土地集體所有產(chǎn)權(quán)不變的人認(rèn)為，土地集體所有已經(jīng)實行了很長時間，即使實行了土地私有，也無法有效解決當(dāng)前土地經(jīng)營中存在的諸多難題。持這種觀點的人認(rèn)為，土地改革必須進一步強化農(nóng)民的土地權(quán)利，賦予農(nóng)民明確的、永久的、完整的土地用益物權(quán)。

筆者持有另外一種觀點，在當(dāng)前和今后一個時期內(nèi)，土地利用制度改革的核心問題是保障農(nóng)民對土地享有更加充分的權(quán)利。盡管現(xiàn)有法律法規(guī)和文件政策對保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)有了許多改進，但在土地征占用、土地流轉(zhuǎn)、宅基地及其房產(chǎn)等方面還留下需要改革探索的空間。今后在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的基礎(chǔ)上，土地利用制度改革應(yīng)重點圍繞以下幾方面展開：

改革土地征占用辦法嚴(yán)格界定、區(qū)分公益性和非公益性用地界限，一方面要不斷縮小公益性征地范圍，將那些本該是非公益性并具有明顯盈利性質(zhì)的土地堅決劃出剔除公益性范圍；另一方面公益性征地也要尊重農(nóng)民意愿，按市場價格補償農(nóng)民。不能打著公益性用地的旗號，人為壓低土地補償價格，以犧牲弱勢群體—農(nóng)民的利益搞建設(shè)。為了保障農(nóng)民的土地權(quán)益，應(yīng)初步放開土地交易市場，培育多元化的市場主體，要將農(nóng)民逐漸培育為土地市場交易的重要主體之一。積極探討農(nóng)村集體建設(shè)用地直接參與土地市場交易的辦法，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地并不必需都要變更為國有土地，經(jīng)批準(zhǔn)農(nóng)業(yè)用地也可轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地直接進入城鎮(zhèn)土地交易市場。無論是公益性還是非公益性土地交易產(chǎn)生的收益應(yīng)按市場原則進行分配。在土地交易過程中是農(nóng)民應(yīng)得的收益一定要全足額及時歸還農(nóng)民。嚴(yán)禁各級政府利用各種手段，變相剝奪農(nóng)民的土地收益。歸農(nóng)民所有的土地收益，怎么使用應(yīng)由農(nóng)民自己說了算，政府不能越俎代包。

進一步完善土地流轉(zhuǎn)政策隨著農(nóng)村勞動力和人口大量流向城鎮(zhèn)，按照依法自愿有償原則，既要允許也應(yīng)鼓勵農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。同時，在完善荒地、林地使用權(quán)抵押制度的基礎(chǔ)上，還要探索耕地、草地承包經(jīng)營權(quán)的抵押辦法，允許承包經(jīng)營權(quán)進行抵押，將極大地提高農(nóng)村土地的價值，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)抵押獲得銀行貸款，能增加對土地的長期投資，提高土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率。要嚴(yán)禁一些地區(qū)利用各種形式強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，并侵蝕土地流轉(zhuǎn)收益。即使是已經(jīng)進城落戶的農(nóng)民工，也不能強制收回他們的承包土地，一定要按市場辦法在自愿原則下鼓勵他們轉(zhuǎn)讓出承包土地。

改革農(nóng)村宅基地制度隨著農(nóng)村人口的減少和社會保障制度的建立和完善，在對農(nóng)民實行“一戶一宅”政策的基礎(chǔ)上，可考慮從法律上實行農(nóng)村宅基地私有化，并允許農(nóng)村宅基地及其建筑物依法自愿有償轉(zhuǎn)讓、出租、互換、繼承、抵押等，使農(nóng)村宅基地及其建筑物真正市場化。實現(xiàn)農(nóng)村宅基地及其建筑物的市場化，如果農(nóng)民進城就業(yè)，就可以依法將自己的房產(chǎn)及其宅基地賣掉，獲得一筆資金，將其作為進城的資本。當(dāng)前各地正在進行的土地“增減掛鉤”和“并村上樓”，實質(zhì)上是地方政府借用公共權(quán)力對農(nóng)村集體所有權(quán)和農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的一種變相侵蝕，其目的就是犧牲農(nóng)村集體利益和農(nóng)民利益，以保證地方政府在“增減掛鉤”中利益最大化。

今后，政府在土地市場上應(yīng)該主要是健全土地法規(guī)，加強監(jiān)督和監(jiān)管，維護土地市場的公正和公平性，堅決禁止各級地方政府在土地市場上既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員，以損害農(nóng)民利益為本級政府牟利。