承包地流轉(zhuǎn)自主權(quán)和收益歸農(nóng)戶

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳去年底印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》提出，要按照加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會(huì)化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系和走生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、經(jīng)營(yíng)規(guī)模適度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)、生態(tài)環(huán)境可持續(xù)的中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的要求，以保障國(guó)家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收為目標(biāo)，堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

如何“引導(dǎo)”？《意見》提出，既要加大政策扶持力度，鼓勵(lì)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制，又要因地制宜、循序漸進(jìn)，不能搞大躍進(jìn)，不能搞強(qiáng)迫命令，不能搞行政瞎指揮，要讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)的積極參與者和真正受益者。

如何做到“適度”？《意見》明確三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步和生產(chǎn)手段改進(jìn)程度相適應(yīng)，與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平提高相適應(yīng)。

承包權(quán)固定在證書上

為盤活農(nóng)村土地，在保障農(nóng)民不失地的基礎(chǔ)上，使農(nóng)民的土地權(quán)益保值增值，在承包地方面，中央提出土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置。就這三種權(quán)利來說，所有權(quán)歸集體，承包權(quán)歸農(nóng)戶，這兩種權(quán)利都是相對(duì)靜態(tài)的權(quán)利，要流轉(zhuǎn)的只能是經(jīng)營(yíng)權(quán)。經(jīng)營(yíng)權(quán)一旦流轉(zhuǎn)起來，不管采取什么方式，農(nóng)村承包地這部分土地就有保值增值功能了，整盤棋就活了。

但前提是農(nóng)民手里的地不能在非自愿、不合法征收或者鄉(xiāng)村干部私自買賣的情況下丟失，這對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的維護(hù)和社會(huì)穩(wěn)定十分重要，而農(nóng)民手里的承包地權(quán)利，主要就是承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，保住了承包權(quán)，就保住了經(jīng)營(yíng)權(quán)及其相關(guān)收益權(quán)等權(quán)益，所以，首先需要明確、固定農(nóng)民土地承包權(quán)。

承包權(quán)來源于農(nóng)民在村組集體的成員權(quán)和承包合同，是農(nóng)民的一種物權(quán)，為強(qiáng)化其存在和保障，需要記載、公示在權(quán)利證書上，這就是目前農(nóng)村土地登記的意義所在。

農(nóng)村土地承包權(quán)登記制度是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要基礎(chǔ)性工作，也為調(diào)處土地糾紛、完善補(bǔ)貼政策、進(jìn)行征地補(bǔ)償和抵押擔(dān)保提供重要依據(jù)。在工作中，以現(xiàn)有承包臺(tái)賬、合同、證書為依據(jù)確認(rèn)承包地歸屬。在承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清時(shí)，歸屬確認(rèn)基本上以農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)為基礎(chǔ)，以第二次全國(guó)土地調(diào)查成果為依據(jù)。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記原則上確權(quán)到戶到地，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，也可以確權(quán)確股不確地。

據(jù)了解，在實(shí)際工作中，農(nóng)村婦女和長(zhǎng)年在外打工未歸的農(nóng)民的土地承包權(quán)登記存在一些問題，有時(shí)需要他們自己認(rèn)識(shí)到確權(quán)登記的重要性，及時(shí)主張自己的合法權(quán)利，不要等到事后再去說，那樣可能會(huì)很麻煩，也給基層相關(guān)工作帶來麻煩。

流轉(zhuǎn)形式多樣

土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的形式多種多樣，現(xiàn)在的政策也鼓勵(lì)農(nóng)民在流轉(zhuǎn)形式方面探索創(chuàng)新。一般來說，目前的流轉(zhuǎn)形式主要有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等。鼓勵(lì)農(nóng)戶長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)承包地并實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿前提下采取互換的方式解決承包地細(xì)碎化問題。在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員享有土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)先權(quán)。

各種流轉(zhuǎn)形式的要求不盡相同。比如，以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)承包地的，原則上應(yīng)在本集體經(jīng)濟(jì)組織成員之間進(jìn)行，且需經(jīng)發(fā)包方同意。以其他形式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)依法報(bào)發(fā)包方備案。這里的發(fā)包方一般就是農(nóng)戶所在的村組。至于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保，目前還沒有統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)施辦法，還處于試點(diǎn)階段。但農(nóng)民致富、求得更大發(fā)展，最缺的就是錢，最缺的就是取得貸款所需要的擔(dān)保資產(chǎn)，光靠信用取得的小額貸款，解決不了更大發(fā)展的資金需求。一般來說，多數(shù)農(nóng)民手里實(shí)實(shí)在在的資產(chǎn)就是承包地，而目前承包地還不能迅速有效地給農(nóng)民帶來真金白銀，金融機(jī)構(gòu)還不認(rèn)，所以，探索承包地抵押擔(dān)保處置機(jī)制就顯得比較急迫。

鼓勵(lì)農(nóng)戶以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，入股的土地按照耕地?cái)?shù)量質(zhì)量、參照當(dāng)?shù)赝恋亟?jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格計(jì)價(jià)折股。支持各類經(jīng)營(yíng)主體共同出資、相互持股，發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)混合所有制經(jīng)濟(jì)。有條件的地方根據(jù)農(nóng)民意愿，可以統(tǒng)一連片整理耕地，將土地折股量化、確權(quán)到戶，經(jīng)營(yíng)所得收益按股分配，也可以引導(dǎo)農(nóng)民以承包地入股組建土地股份合作組織，通過自營(yíng)或委托經(jīng)營(yíng)等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

3是否流轉(zhuǎn)“村官”不當(dāng)家

政策規(guī)定得十分明確：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于農(nóng)民家庭，土地是否流轉(zhuǎn)、價(jià)格如何確定、形式如何選擇，由承包農(nóng)戶自主決定，流轉(zhuǎn)收益也歸承包農(nóng)戶所有。流轉(zhuǎn)期限由流轉(zhuǎn)雙方在法律規(guī)定的范圍內(nèi)協(xié)商確定。

沒有農(nóng)戶的書面委托，農(nóng)村基層組織無(wú)權(quán)以任何方式?jīng)Q定流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的承包地，更不能以少數(shù)服從多數(shù)的名義，將整村整組農(nóng)戶承包地集中對(duì)外招商經(jīng)營(yíng)。防止少數(shù)基層干部私相授受，謀取私利。嚴(yán)禁通過定任務(wù)、下指標(biāo)或?qū)⒘鬓D(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)比例納入績(jī)效考核等方式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。

政府為流轉(zhuǎn)搞好服務(wù)

在農(nóng)民承包地流轉(zhuǎn)方面，政府及其有關(guān)部門的職責(zé)就是搞好服務(wù)，包括研究制定流轉(zhuǎn)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)范、建設(shè)多種形式的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)、提供信息發(fā)布和政策咨詢服務(wù)、調(diào)處糾紛等。

土地流轉(zhuǎn)服務(wù)主體可以開展信息溝通、委托流轉(zhuǎn)等服務(wù)，但禁止層層轉(zhuǎn)包從中牟利。

土地流轉(zhuǎn)給非本村（組）集體成員或村（組）集體受農(nóng)戶委托統(tǒng)一組織流轉(zhuǎn)并利用集體資金改良土壤、提高地力的，可向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的流入方收取基礎(chǔ)設(shè)施使用費(fèi)和土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)費(fèi)，用于農(nóng)田基本建設(shè)或其他公益性支出。

保護(hù)流入方的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)益，流轉(zhuǎn)合同到期后，流入方可在同等條件下優(yōu)先續(xù)約。

重點(diǎn)扶持流轉(zhuǎn)大戶

政策鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，但要適度，是否適度的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是上面說的三個(gè)“適應(yīng)”。各地必須依據(jù)自然經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平等因素，研究確定本地區(qū)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的適宜標(biāo)準(zhǔn)。防止脫離實(shí)際、違背農(nóng)民意愿，片面追求超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)的傾向。

現(xiàn)階段，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟�承包地面積10倍至15倍、務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟�三產(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，給予重點(diǎn)扶持。

土地有了規(guī)模，還要講究規(guī)模經(jīng)營(yíng)的方式。在引導(dǎo)土地資源適度集聚的同時(shí)，通過農(nóng)民的合作與聯(lián)合、開展社會(huì)化服務(wù)等多種形式，提升農(nóng)業(yè)規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)水平。

補(bǔ)貼向流轉(zhuǎn)大戶傾斜

目前，農(nóng)村有關(guān)政策性補(bǔ)貼一般還是歸承包戶，流轉(zhuǎn)大戶一般也看不到眼里，但這些補(bǔ)貼歸集起來也是個(gè)比較大的數(shù)目，畢竟影響到流入方的積極性。怎么解決？政策提出，在加大糧食生產(chǎn)支持力度的同時(shí)，原有糧食直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼的歸屬，由承包農(nóng)戶與流入方協(xié)商確定，但新增部分應(yīng)向糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜。在有條件的地方開展按照實(shí)際糧食播種面積或產(chǎn)量對(duì)生產(chǎn)者補(bǔ)貼試點(diǎn)。對(duì)從事糧食規(guī)�；�生產(chǎn)的農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體，符合申報(bào)農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼條件的，優(yōu)先安排。

探索選擇運(yùn)行規(guī)范的糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體開展目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)。抓緊開展糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體營(yíng)銷貸款試點(diǎn)，允許用糧食作物、生產(chǎn)及配套輔助設(shè)施進(jìn)行抵押融資。糧食品種保險(xiǎn)要逐步實(shí)現(xiàn)糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體愿保盡保，并適當(dāng)提高對(duì)產(chǎn)糧大縣稻谷、小麥、玉米三大糧食品種保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼比例。

嚴(yán)禁圈地撂荒

土地流轉(zhuǎn)的用途管制歷來比較嚴(yán)格，尤其對(duì)基本農(nóng)田，歷來堅(jiān)持最嚴(yán)格的保護(hù)制度。嚴(yán)禁借土地流轉(zhuǎn)之名違規(guī)搞非農(nóng)建設(shè)。嚴(yán)禁在流轉(zhuǎn)農(nóng)地上建設(shè)或變相建設(shè)旅游度假村、高爾夫球場(chǎng)、別墅、私人會(huì)所等。嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為。嚴(yán)禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施。堅(jiān)決查處通過“以租代征”違法違規(guī)進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)的行為，堅(jiān)決禁止擅自將耕地“非農(nóng)化”。

在糧食主產(chǎn)區(qū)、糧食生產(chǎn)功能區(qū)、高產(chǎn)創(chuàng)建項(xiàng)目實(shí)施區(qū)，不符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的經(jīng)營(yíng)行為不再享受相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)扶持政策。

對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地采取上限控制，按面積實(shí)行分級(jí)備案，嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，防止浪費(fèi)農(nóng)地資源、損害農(nóng)民土地權(quán)益，防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營(yíng)不善遭受損失。

重點(diǎn)培育家庭農(nóng)場(chǎng)

重點(diǎn)培育以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力、以農(nóng)業(yè)為主要收入來源，從事專業(yè)化、集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭農(nóng)場(chǎng)。鼓勵(lì)各地整合涉農(nóng)資金建設(shè)連片高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，并優(yōu)先流向家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶。

擴(kuò)大對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織的扶持資金規(guī)模。支持符合條件的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體優(yōu)先承擔(dān)涉農(nóng)項(xiàng)目，加快建立財(cái)政項(xiàng)目資金直接投向符合條件的合作社、財(cái)政補(bǔ)助形成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護(hù)的管理制度，并按規(guī)定減免相關(guān)稅費(fèi)。綜合運(yùn)用貨幣和財(cái)稅政策工具，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)建立健全針對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的信貸、保險(xiǎn)支持機(jī)制，創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，加大信貸支持力度，分散規(guī)模經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。鼓勵(lì)符合條件的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)通過發(fā)行短期融資券、中期票據(jù)、中小企業(yè)集合票據(jù)等多種方式，拓寬融資渠道。鼓勵(lì)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體提供融資擔(dān)保服務(wù)，鼓勵(lì)有條件的地方通過設(shè)立融資擔(dān)保專項(xiàng)資金、擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金等加大扶持力度。

培育新型職業(yè)農(nóng)民

盤活農(nóng)村土地，開展土地流轉(zhuǎn)以擴(kuò)大土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，這些都是必要的舉措，但地歸根結(jié)底還是要由人來種，而且以家庭為單位的一般農(nóng)戶仍是土地的主要經(jīng)營(yíng)者。另一方面，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，離開土地的農(nóng)民越來越多，新生代農(nóng)民不愿、不會(huì)種地是普遍存在的現(xiàn)象。誰(shuí)來種地的問題很現(xiàn)實(shí)地?cái)[在桌面上來了。

政策提出要開展新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)。制定專門規(guī)劃和政策，壯大新型職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍。實(shí)施新型職業(yè)農(nóng)民培育工程，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)開展農(nóng)業(yè)技能和經(jīng)營(yíng)能力培養(yǎng)培訓(xùn)，擴(kuò)大農(nóng)村實(shí)用人才帶頭人示范培養(yǎng)培訓(xùn)規(guī)模，加大對(duì)專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者、農(nóng)民合作社帶頭人、農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人員、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)人員和返鄉(xiāng)農(nóng)民工的培養(yǎng)培訓(xùn)力度，把青年農(nóng)民納入國(guó)家實(shí)用人才培養(yǎng)計(jì)劃。構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村實(shí)用人才培養(yǎng)、認(rèn)定、扶持體系，建立公益性農(nóng)民培養(yǎng)培訓(xùn)制度，探索建立培育新型職業(yè)農(nóng)民制度。

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