有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

我國城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高突出表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后，人口城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)慢于土地城鎮(zhèn)化。2012年，我國按城鎮(zhèn)常住人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.6％，而按城鎮(zhèn)戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率只有35.3％，二者相差17個(gè)多百分點(diǎn)。因此，我國實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化必須走新型城鎮(zhèn)化道路，其核心是解決人的問題，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，有利于從根本上改善城鄉(xiāng)資源配置，推進(jìn)“四化同步”，富裕農(nóng)民和繁榮農(nóng)村；有利于推動經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使發(fā)展成果惠及廣大群眾；有利于加快發(fā)展各項(xiàng)社會事業(yè)，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；有利于推動社會管理體制創(chuàng)新，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

黨的十八大明確提出要“有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。這是符合當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展特征的重大戰(zhàn)略：

第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已成為支撐我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要力量。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已占到城鎮(zhèn)常住人口的1/4以上，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增長對城鎮(zhèn)化率提高的貢獻(xiàn)超過50%。

第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口流動“家庭化”和居住的穩(wěn)定性趨勢明顯。2011年舉家外出農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口3279萬人，占全部外出就業(yè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（15863萬人）的20.6%。

第三，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在流入地居住趨于長期化。調(diào)查表明，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在目前城市的就業(yè)時(shí)間平均為5.3年，超過5年的占到了40%，超過10年的約占20%，相當(dāng)一部分已經(jīng)成為事實(shí)“移民”。

第四，新生代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化意愿強(qiáng)烈。他們中的多數(shù)人不具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本經(jīng)驗(yàn)和技能，土地情結(jié)弱化，市民化意愿非常強(qiáng)烈。

第五，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政策環(huán)境不斷改善。特別是一些省份在省內(nèi)加快推進(jìn)公共服務(wù)制度和戶籍制度一體化改革，為省內(nèi)市民化奠定了基礎(chǔ)。

第六，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的文化程度和勞動技能不斷提高，收入持續(xù)增長，市民化能力不斷提升。隨著勞動力結(jié)構(gòu)性短缺矛盾的進(jìn)一步突出，以及國家改善收入分配政策的實(shí)施，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口工資仍將保持較快增長。

預(yù)測顯示，“十二五”期間，我國年均新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動力900萬人左右，“十三五”期間700萬人左右，2020-2030年間500萬人左右。因此，從未來發(fā)展趨勢看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量和增量人口市民化的任務(wù)都很繁重，當(dāng)前是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的關(guān)鍵時(shí)期。但是，必須看到，當(dāng)前無論是體制機(jī)制還是發(fā)展模式，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化都面臨許多深層次的問題和矛盾。首先，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶定居存在一些不包容的制度障礙，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以享受到與市民平等的公共服務(wù)。其次，不均衡的發(fā)展格局也會阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要集中在東部發(fā)達(dá)地區(qū)和地級以上城市（均超過60%），導(dǎo)致大城市人口過于集中，中小城市和城鎮(zhèn)發(fā)展不足，想吸引農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的地方引力不大，對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口引力大的地方又容納不了，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局一直沒有形成�？傮w看，當(dāng)前“半市民化”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式下，人口布局和城市承載能力錯(cuò)位，使得大城市資源環(huán)境壓力日益加大，農(nóng)村財(cái)產(chǎn)處置的市場化機(jī)制缺失，市民化能力不足，內(nèi)需潛力不能有效釋放，已經(jīng)難以為繼。

黨的十八屆三中全會作出的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。2013年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，主要任務(wù)是解決已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題，努力提高農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的素質(zhì)和能力。2014年7月30日公布的國務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》提出，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，這標(biāo)志著我國實(shí)行了半個(gè)多世紀(jì)的“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)業(yè)”二元戶籍管理模式將退出歷史舞臺。中央的決定和要求，為今后一個(gè)時(shí)期有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化指明了方向。

課題組認(rèn)為，按照中央要求，當(dāng)前有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的總體目標(biāo)是：總量平穩(wěn)遞增，布局合理均衡，服務(wù)可及均等，社會融合順暢。在具體方式上，應(yīng)以省內(nèi)落戶定居和公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)，區(qū)分不同城市、不同群體、不同公共服務(wù)項(xiàng)目，有序推進(jìn)。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須制定分步實(shí)施的戰(zhàn)略方案：在“十二五”期間，重點(diǎn)是建立健全保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定落戶就業(yè)和享受均等化公共服務(wù)的制度體系；在2020年前，全面推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，除少數(shù)特大城市以外，基本實(shí)現(xiàn)自由遷徙，爭取使一半的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定落戶，基本公共服務(wù)覆蓋所有未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口；到2030年，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口可自由在城鎮(zhèn)落戶并融入城鎮(zhèn)，基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

根據(jù)上述有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的戰(zhàn)略方案，課題組提出以下政策建議：

一是繼續(xù)把擴(kuò)大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)放在突出位置，著力推進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)均衡發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展服務(wù)業(yè)，培植就業(yè)新的增長點(diǎn)；促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)機(jī)會；城市發(fā)展政策要增強(qiáng)對農(nóng)民工就業(yè)的吸納和保障能力；在信貸、稅收、用地等方面實(shí)施優(yōu)惠措施，扶持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村勞動力就近就地轉(zhuǎn)移。

二是加強(qiáng)技能培訓(xùn)和職業(yè)教育，鼓勵(lì)參加培訓(xùn)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口經(jīng)過考核鑒定獲得培訓(xùn)合格證書、職業(yè)能力證書或職業(yè)資格證書，以提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)能力，以技能促就業(yè)。

三是按照與福利脫鉤的原則推進(jìn)戶籍制度改革，逐步放開城市對外來人口的限制，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口變?yōu)檎嬲�意義上的市民；對于暫不具備落戶條件或沒有落戶意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，實(shí)施居住證制度，梯度賦權(quán)。

四是完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女教育保障制度，制定以“流入地政府為主、普惠性幼兒園為主”的政策，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷學(xué)齡前子女能夠進(jìn)得去、上得起、有基本質(zhì)量保障；堅(jiān)持“兩為主”和“一視同仁”政策，全面解決隨遷子女義務(wù)教育問題；探索完善隨遷子女在當(dāng)?shù)貐⒓又锌�、高考的相關(guān)政策措施。

五是保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口平等享有基本醫(yī)療衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)，合理調(diào)整基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)布局，方便農(nóng)民工在城務(wù)工期間就近就醫(yī)和及時(shí)補(bǔ)償；建立職業(yè)病防治專項(xiàng)基金，從源頭上防控危害；加強(qiáng)基層計(jì)劃生育網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進(jìn)計(jì)劃生育基本公共服務(wù)均等化。

六是建立全覆蓋的社會保障體系，盡快實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)對農(nóng)民工全覆蓋；健全農(nóng)民工醫(yī)療保障制度，試點(diǎn)建立省際新農(nóng)合定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)互認(rèn)制度協(xié)議的多種模式；提高養(yǎng)老保險(xiǎn)對農(nóng)民工的覆蓋面；將符合條件的農(nóng)民工納入城市最低生活保障覆蓋范圍；探索建立將城鎮(zhèn)企業(yè)職工、城鎮(zhèn)居民、農(nóng)村居民和外來農(nóng)民工逐步納入同一體系的城鄉(xiāng)一體的社保體系。

七是積極推進(jìn)覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的城鎮(zhèn)保障性住房體制改革，建立規(guī)范的租賃市場，拓寬住房供給的渠道，建立以租賃補(bǔ)貼為主的覆蓋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房保障體系。

八是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，要使享受基本公共服務(wù)與戶籍脫鉤，進(jìn)城落戶與是否放棄承包地、宅基地脫鉤，必須充分尊重農(nóng)民個(gè)人的意愿，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收回；推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，要堅(jiān)持城市建設(shè)用地指標(biāo)和轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與人口吸納數(shù)量掛鉤。

九是增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸納能力，加大縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會服務(wù)建設(shè)投入力度，形成一批帶動農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。

十是完善中央地方事權(quán)合理劃分的公共服務(wù)支出的分擔(dān)機(jī)制，可以考慮最基本的公共服務(wù)完全由中央財(cái)政全部負(fù)擔(dān)，如教育，尤其是義務(wù)教育和中等教育；就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障等隨著統(tǒng)籌層次逐步提高，中央財(cái)政也應(yīng)該承擔(dān)更大比例；在一些準(zhǔn)公共服務(wù)和投資性福利項(xiàng)目方面如住房保障、社區(qū)服務(wù)等，地方政府可根據(jù)自身情況平穩(wěn)推進(jìn)。同時(shí)，可以考慮降低準(zhǔn)入的行政法規(guī)壁壘，引入多元供給主體，實(shí)施科學(xué)監(jiān)管，形成公共部門和民營部門等各種社會力量共同參與、規(guī)范競爭的格局。

（作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心）

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