從根本上保障國家糧食安全

今年中央一號文件提出了“在有條件的地方開展按實際糧食播種面積或產量對生產者補貼試點，提高補貼精準性、指向性”的要求，這個要求是中國糧食安全宏觀調控的一個重大的話題，本文以江蘇為例提出對完善糧食安全制度設計的有關建議。

認真研究和借鑒發(fā)達國家糧食安全制度設計的寶貴經驗

市場經濟高度發(fā)達的西方國家，經過長期反復已形成一些控制程度不同、風格各異的糧食安全制度設計類型。

一是以總量控制和收入支持為特色的制度設計類型。主要特點是通過對糧農的收入支持來保護農民種糧積極性，通過限定種植面積來控制糧食總產出及財政負擔。二是以高保護為特色的制度設計類型。主要特點是對國內的高收購價保護和對國外進口的嚴控制政策。三是以國家收購為主的制度設計類型。主要特點是國家壟斷糧食購銷市場。

研究一些國家的糧食安全制度設計，主要為了尋求適合我國國情的糧食發(fā)展政策制度模式。加拿大和澳大利亞等由國家壟斷收購的模式，不符合我國的國情，不符合市場農業(yè)的發(fā)展要求。歐盟、日本等高保護模式是世貿組織所不允許的，中國也沒有采用的條件，2000年以來其糧食政策也在向直接補貼的方式過渡，而且高價保護政策帶來的負擔也是財力所難以承受的。有一些國家，根據(jù)國內需求和出口形勢確定糧食總量，實施配額生產，對配額范圍之內生產的糧食實施定額補貼，從而在尊重和發(fā)揮市場機制的作用下實現(xiàn)糧食生產的計劃控制和種糧收入的合理保證。我們將這類做法概括為“配額生產、定額補貼”。從長遠看，這可能是我們建立糧食發(fā)展長效機制的有效方式。

認真總結和提煉江蘇地區(qū)糧食生產的有效實踐

江蘇省在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的情況下，多年來能夠穩(wěn)定糧食生產，關鍵在于歷屆省委、省政府對糧食生產的高度重視以及一系列強有力的行政手段，如江蘇提出的“一個保護、三個確保”、“一免四補”等具體政策措施。

“一個保護、三個確保”即保護6423萬畝基本農田，確保全省糧食種植面積8000萬畝左右、確保水稻面積3300萬畝、確保實現(xiàn)口糧本省自給的糧食安全目標。“一個保護、三個確保”，實際上相當于地區(qū)糧食總量調控的“生產配額”。“一免四補”，即全省免征農業(yè)稅，同時實行糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼和農藥、化肥等生產資料補貼，這些也已經極具“定額補貼”的味道。

江蘇這些行政措施的要求，在市、縣層面上都得到很好的貫徹落實，確保了江蘇糧食的安全生產，為國家糧食安全作出了貢獻，更使江蘇在改革開放后的四次糧食波動中，任憑風浪起，穩(wěn)住釣魚臺�，F(xiàn)代農業(yè)發(fā)展到今天，特別是黨的十八屆三中全會提出的改革任務，江蘇現(xiàn)在的使命就是要把糧食生產從行政措施的層面，推進到制度設計的層面，進一步為國家糧食安全作出積極貢獻。

糧食安全要從行政措施逐步走向制度設計

江蘇提出的“一個保護、三個確保”、“一免四補”，是行政措施，同時也是“配額生產、定額補貼”的雛形。今后我們要把這種措施科學地轉變?yōu)轫攲又贫仍O計，即把現(xiàn)在的這種地區(qū)配額逐步落實到新型農業(yè)經營主體（專業(yè)大戶、家庭農場、合作社、經營企業(yè)）和農戶的配額，然后根據(jù)配額實施補貼，這樣才能有效落實中央一號文件提出的“按實際糧食播種面積或產量對生產者補貼”，也才能真正提高“補貼精準性、指向性”。

筆者了解到，實施生產配額的國家基本上都是采取配額到家庭農場和農戶，然后根據(jù)配額實施補貼。關于“配額生產、定額補貼”，關鍵在三個環(huán)節(jié)：一是配額生產，通過定額補貼和保護價收購的利益驅動，吸引農戶簽訂合同，自愿參與政府配額，將水稻、小麥等主糧的階段性必保面積穩(wěn)定下來，并努力推進優(yōu)勢糧食產業(yè)帶的建設。與發(fā)達國家以控制面積為主的出發(fā)點不同，我們實施配額的主要目標是保證一定的糧食面積。二是收入保護，根據(jù)糧食生產成本和合理利潤確定農民售糧的目標價格，對出售價格低于目標價格的配額內糧食給予直接補助，保護好農民種糧積極性。目前，主要是穩(wěn)定和完善糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼、農藥、化肥等生產資料補貼和價格補貼等措施。在國家財力許可的范圍內逐步加大收入保護水平。三是儲備和進出口調節(jié)，根據(jù)種糧成本、歷年糧食價格水平和國際糧價變化趨勢，確定最低保護價，在糧價低于最低保護價時，由國家糧食儲備體系按保護價收購農民出售的糧食，并增加糧食出口；在市場糧價超過正常價格時適量拋售，并適度增加糧食進口，實現(xiàn)對糧食生產的反周期調控。

在2004年國家改革開放后第四次糧食波動時，為有效避免糧食生產的大起大落和陷入多多少少的怪圈，筆者提出了“配額生產、定額補貼”的糧食生產制度建議，全國50多家報刊雜志進行了登載，新華社發(fā)了動態(tài)清樣，大家也比較贊成這個觀點。但同時也覺得當時我們農戶的種植規(guī)模偏小，不易配額。10年后的今天，隨著新型農業(yè)經營主體的建設、土地的流轉和適度規(guī)模經營（江蘇農業(yè)適度規(guī)模經營面積比重64.9%）的擴大，直接配額到新型主體和農戶已成可能和現(xiàn)實。實施這一制度的切入點，就是與新型農業(yè)經營主體和農戶，直接簽訂糧食種植合同，然后國家根據(jù)實際糧食播種面積和產量對生產者補貼，通過數(shù)年磨合，使這一制度成熟、穩(wěn)定，最后達到“補貼精準性、指向性”的目的。這樣，有利于從根本上確保國家糧食安全戰(zhàn)略目標的有效實現(xiàn)。

（作者系中華農業(yè)科教基金會理事長、江蘇省人民政府參事）
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