齊魯鄉(xiāng)村勁吹“地權(quán)”春風(fēng)

3月10日，在山東省汶上縣義橋鎮(zhèn)唐莊，74歲的胡言明向記者展示了鮮紅的土地承包經(jīng)營權(quán)證書。證書上標(biāo)明了他家承包地的位置、四至、面積和權(quán)屬。胡言明說：“去年底村里開始發(fā)動，從開會、量地到再開會，幾次公示用了五六十天。拿這個證就可以進(jìn)行土地出租、入股、貸款了。”

3月上旬，南風(fēng)送暖，春意漸濃，田野泛綠，萬物復(fù)蘇。迎著和煦的春風(fēng)，記者從黃河岸邊到黃海之濱，從微山湖畔到魯北平原，入農(nóng)家，踏田野，欣喜地感到：一股強勁的“地權(quán)”春風(fēng)，正吹進(jìn)山東農(nóng)民的心中；祖祖輩輩依靠土地生活的農(nóng)民，正在拿到像“命根子”一樣的“地權(quán)”證書。

省委副書記王軍民說：“勁吹齊魯鄉(xiāng)村的‘地權(quán)’春風(fēng)，源于山東省委、省政府正在積極穩(wěn)步推進(jìn)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點。2013年初，為了貫徹落實中央深化農(nóng)村改革的部署，根據(jù)山東農(nóng)業(yè)農(nóng)村實際，經(jīng)過深入調(diào)研，省委、省政府決定，在總結(jié)土地頒證試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，完善政策措施，統(tǒng)籌部門力量，逐級擴大試點，積極穩(wěn)步推進(jìn)，用三年時間基本完成承包土地頒證。”

如今，山東所有涉農(nóng)縣（市、區(qū)）、78.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、32.1%的村莊，已經(jīng)開展了土地頒證試點；已有9884個村莊完成了土地頒證，約占全省行政村的12.5%。

幾年前山東就選擇不同類型村莊，開展了土地頒證試點；黨委政府要承擔(dān)土地頒證領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，總結(jié)試點經(jīng)驗、積極穩(wěn)步推進(jìn)，統(tǒng)籌部門力量、財政負(fù)擔(dān)經(jīng)費，用三年時間基本完成土地頒證

滕州市洪緒鎮(zhèn)黨委書記閔祥寨介紹：“洪緒鎮(zhèn)是棗莊市土地頒證試點鎮(zhèn)，為了搞好試點，成立了由鎮(zhèn)長任組長，由農(nóng)業(yè)、經(jīng)管、國土等單位參加的領(lǐng)導(dǎo)小組；頒證經(jīng)費市級以上負(fù)擔(dān)75%，鎮(zhèn)負(fù)責(zé)25%。目前，全鎮(zhèn)34個村已經(jīng)全部完成了頒證。”

副省長趙潤田認(rèn)為：“開展土地頒證是一項對農(nóng)村具有根本、深刻、長久影響的改革舉措，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的重大舉措，是保障農(nóng)民利益和農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)性工作。農(nóng)民有了土地權(quán)證就有了享有土地承包經(jīng)營權(quán)的法律憑證，就能實現(xiàn)土地權(quán)益的合法化、有形化、實物化和財產(chǎn)化。”

其實，山東對土地承包復(fù)雜性的認(rèn)識頗為清醒。山東有近7萬個行政村，鄉(xiāng)村總戶數(shù)2160多萬，土地承包面積9200多萬畝，頒證任務(wù)很繁重；從第一輪承包、二輪延包到現(xiàn)在已有30多年，由于當(dāng)時土地丈量比較粗糙，加上一些地方和村莊時常進(jìn)行土地調(diào)整，承包地面積不實、四至不清、證地不符等問題普遍存在；在農(nóng)村信訪案件中，約70%涉及土地問題，土地問題中約85%涉及土地承包糾紛。近年來，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移加快，涉及土地承包的新情況不斷出現(xiàn)；有的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對土地頒證的認(rèn)識模糊，影響了頒證開展。

省委副秘書長、農(nóng)工辦主任王澤厚介紹：“基于對土地頒證重要性和艱巨性的深刻認(rèn)識，山東在推進(jìn)土地頒證上很審慎，幾年前就選擇不同類型市縣和村莊，開展了土地頒證試點探索。”2008年，為了落實十七屆三中全會精神，省里組織對土地頒證進(jìn)行了調(diào)研。2009年初，全省農(nóng)村工作會議對土地頒證進(jìn)行了部署，根據(jù)農(nóng)業(yè)部和省委、省政府要求，在滕州市姜屯鎮(zhèn)胡村進(jìn)行了試點。2010年，省委1號文件提出，穩(wěn)步開展土地頒證試點。

省農(nóng)業(yè)廳巡視員、省土地頒證領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任林建華說：“2011年，農(nóng)業(yè)部等六部委發(fā)出《試點工作意見》之后，省農(nóng)業(yè)廳等部門制定了《試點工作方案》，將土地頒證試點擴大到2個縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；到2012年，全省試點擴大到了6個縣25鄉(xiāng)鎮(zhèn)。”

2013年初，山東省出臺了《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》，提出擴大試點，穩(wěn)步推進(jìn)，用三年時間基本完成土地頒證；成立了土地頒證領(lǐng)導(dǎo)小組、專家指導(dǎo)組和工作督導(dǎo)組，特別強調(diào)各級黨委、政府要擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。根據(jù)省委、省政府土地頒證《工作意見》，省農(nóng)業(yè)廳等部門制定了土地頒證《工作方案》和《工作規(guī)程》；明確土地頒證工作經(jīng)費由各級財政納入預(yù)算，根據(jù)工作進(jìn)展實行以獎代補。

2013年3月，全省土地頒證座談會在沂南縣召開，要求每個市都要選擇1個縣開展試點，標(biāo)志著山東土地頒證進(jìn)入了“以縣為范圍推進(jìn)試點階段”。8月，全省土地頒證電視電話會議召開，會議直接開到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；明確“村‘兩委’是實施主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是責(zé)任主體，縣級黨政負(fù)總責(zé)”；所有涉農(nóng)縣（市、區(qū)）都要開展土地頒證試點，標(biāo)志著山東進(jìn)入了“以市為范圍推進(jìn)試點階段”。

2014年初，省委1號文件確定，所有涉農(nóng)縣（市、區(qū)）都要開展土地頒證試點，力爭年內(nèi)50%村莊完成土地頒證，標(biāo)志著山東進(jìn)入了全省推進(jìn)試點階段。

林建華介紹，為了確保質(zhì)量、穩(wěn)步推進(jìn)，省里分東南西三片舉辦了土地頒證培訓(xùn)班；同時，要求市縣鄉(xiāng)對政府分管領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)業(yè)經(jīng)管干部、專業(yè)技術(shù)人員和村“兩委”成員，以農(nóng)業(yè)法律法規(guī)政策、土地調(diào)查測繪知識、實際操作方法等為重點內(nèi)容，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。目前，全省已舉辦培訓(xùn)班1122期，培訓(xùn)16.6萬人次。

梳理試點中遇到的34個疑難問題，逐條尋找法律政策依據(jù)，編印了《問題解答》；堅持以承包合同或原經(jīng)營權(quán)證書為基礎(chǔ)，堅持“三不變一嚴(yán)禁”和五個基本原則，實現(xiàn)“四相符”和“四到戶”

沂南縣委書記劉淑秀說：“2012年5月，沂南開始推進(jìn)土地頒證試點，遇到了許多問題，匯總后報給了省里。在第二輪試點中，根據(jù)省里編印的《土地頒證資料匯編》和《問題解答》，結(jié)合沂南實際，制定了操作指南，許多問題有了解決依據(jù)，試點就順暢了。”

省農(nóng)業(yè)廳廳長王金寶介紹：“根據(jù)各地土地頒證試點中遇到的問題，農(nóng)業(yè)廳將土地承包法、物權(quán)法、土地管理法、村民委員會組織法等法律法規(guī)，以及2008年以來中央和省里文件涉及土地頒證的政策規(guī)定，進(jìn)行了整理匯總，編印了《土地頒證資料匯編》；同時，梳理匯集了試點中遇到的34個疑難問題，逐條尋找法律政策依據(jù)，編印了《土地頒證問題解答》。將《資料匯編》和《問題解答》發(fā)放到市縣鄉(xiāng)村，作為推進(jìn)土地頒證試點的依據(jù)和指導(dǎo)。”

土地頒證是對農(nóng)民承包土地的占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等進(jìn)行確權(quán)登記頒證，不是調(diào)整家庭承包土地面積，更不是調(diào)整農(nóng)民之間的利益關(guān)系。王金寶說：“現(xiàn)有土地承包關(guān)系是二輪延包后形成的，雖然有些問題，但農(nóng)民認(rèn)可，法律確認(rèn)。如果期望通過土地頒證解決農(nóng)戶地多地少、地遠(yuǎn)地近、地好地孬等問題，就偏離了土地頒證原則。”

基于這一認(rèn)識，山東土地頒證試點要求，堅持以承包合同或原經(jīng)營權(quán)證書為基礎(chǔ)，堅持“三不變一嚴(yán)禁”，即原有承包關(guān)系不變、承包地塊不變、承包合同起止年限不變，嚴(yán)禁調(diào)整和收回農(nóng)戶承包地；通過土地頒證，實現(xiàn)承包面積、承包合同、登記簿、證書“四相符”；實現(xiàn)承包地分配、邊界測繪登記、合同簽訂、證書發(fā)放“四到戶”。

王金寶說：“推進(jìn)土地頒證，必須堅持五個基本原則。一是依法辦事，規(guī)范有序；二是尊重歷史，正視現(xiàn)實；三是公開公平公正，民主協(xié)商；四是先行試點，逐步推開；五是積極穩(wěn)妥，不留后患。”

昌樂縣委書記張新強說：“‘依法辦事、規(guī)范有序’就是每一個土地頒證措施，都要有法律政策依據(jù)，都要經(jīng)得住法規(guī)政策和歷史檢驗。對于有爭議、有糾紛的，要先依法解決，再進(jìn)行確權(quán)；對于法律政策依據(jù)不充分的，原則上由‘村民議決’。”

沂南縣辛集鎮(zhèn)從2012年6月開始頒證試點，是2013年3月全省土地頒證座談會考察點。鎮(zhèn)黨委書記于長水說：“‘尊重歷史’就是以二輪延包為基礎(chǔ)，發(fā)揮老干部、老黨員、老會計和老村民的作用，確定原始土地承包記錄。‘正視現(xiàn)實’，一是以測量土地面積為準(zhǔn)；二是對以前群眾已經(jīng)認(rèn)可的事實，如果沒有疑問，就要采取實事求是的態(tài)度。”

濰坊市農(nóng)業(yè)局局長王漢成說：“堅持公開公平公正，公開是核心，讓群眾參與和明白；‘民主協(xié)商’就是對于疑難問題，依據(jù)法律政策難以解決的，可以依靠村民智慧，采用‘村民議決’解決。”

棗莊市是國家農(nóng)村改革試驗區(qū)，已有近50%村莊完成了土地頒證。市委副書記梁憲廷體會頗深：“‘積極穩(wěn)妥、不留后患’就是對分歧較大，一時達(dá)不成共識，可能影響穩(wěn)定的，可以擱置爭議，放到后期處理，或等待以后政策明朗了再處理。”

無論家庭成員發(fā)生什么變化，都不影響家庭承包經(jīng)營權(quán)；承包地發(fā)生變化和農(nóng)民返鄉(xiāng)主張權(quán)利的，按《問題解答》處理；對特殊情況，要尊重農(nóng)民意愿和智慧，通過“村民議決”解決

金鄉(xiāng)縣卜集鎮(zhèn)呂廟村黨支部書記侯相國說：“二輪延包后，我們村承包地基本上是三五年調(diào)整一次，加上農(nóng)轉(zhuǎn)非的、考學(xué)的、當(dāng)兵的、打工的，土地承包情況很復(fù)雜。這次頒證，如果沒有工作組指導(dǎo)，還真辦不好。”

在山東，由于一些地方和村莊對土地承包法律政策認(rèn)識存在偏差，出現(xiàn)了“增人增地、減人減地，三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”現(xiàn)象，致使人地關(guān)系很復(fù)雜，給土地頒證帶來了許多問題。

省委農(nóng)工辦副主任劉同理說：“以家庭為單位承包集體土地制度是土地頒證的根基，無論家庭成員增加還是減少，無論婚喪嫁娶還是生老病死，都不影響這個家庭對承包土地的經(jīng)營權(quán)。但是，有些干部和農(nóng)民對家庭承包的法律定位認(rèn)識模糊，認(rèn)為土地承包是人人有份，增人減人都要調(diào)整承包地，這是違背法律政策的。”

山東在試點中發(fā)現(xiàn)，有四類現(xiàn)象比較普遍。其一，承包地面積擴大。有的開荒擴大了耕種面積，有的侵占了田埂、溝渠、道路等；有的荒地，經(jīng)過土地整理，變成了耕地。其二，外出農(nóng)民返鄉(xiāng)要求承包權(quán)利。二輪承包時農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重，有的農(nóng)民放棄了承包地，現(xiàn)在種地政策好了，又要求土地承包權(quán)利。其三，回原籍落戶的農(nóng)村畢業(yè)生要求土地承包權(quán)利。其四，有的村莊租賃家庭承包地，建設(shè)了公益事業(yè)。

林建華說，土地承包中出現(xiàn)的問題，多數(shù)可以在法律政策上找到解決辦法。如果找不到充分的法律政策依據(jù)，應(yīng)當(dāng)依法務(wù)實，尊重農(nóng)民的意愿和智慧，按照《村民組織法》，采取“一村一策、村民議決”解決。“但是，‘村民議決’是一個沒有辦法的辦法，要防止打著‘村民議決’和群眾滿意旗號，干一些違背法律政策的事情，這會為以后埋下隱患。”

對于二輪延包后發(fā)生變化的承包地，《問題解答》對三類新增土地提出了處理意見。第一類是對于農(nóng)戶侵占的田間道路、溝渠等增加的土地，不能確定為承包面積。第二類是對開荒新增地塊，一般不確定為家庭承包面積，但是可作為個人承包地處理；已經(jīng)依法納入家庭承包的，可以進(jìn)行確權(quán)；如果有爭議，解決爭議后再確權(quán)。第三類是對于二輪延包合同以外的新增地塊，一般不能確定為承包面積，特別是村干部在二輪延包時留給自己的未簽訂承包合同的地塊。

對于外出農(nóng)民返鄉(xiāng)主張土地權(quán)利的，《問題解答》針對五種情況提出了處理意見。一是對農(nóng)戶整戶已經(jīng)遷入設(shè)區(qū)的市轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，不能再獲得承包地；二是整戶農(nóng)民外出務(wù)工回鄉(xiāng)的，如果參加了二輪延包，應(yīng)發(fā)還承包地；三是沒有參加二輪延包，戶口仍在農(nóng)村，返鄉(xiāng)要求承包土地的，原則上同意參加土地承包，可通過村民協(xié)商，通過機動地、土地流轉(zhuǎn)等辦法解決；四是村組織已將外出農(nóng)戶的承包地發(fā)包給別的農(nóng)戶耕種，應(yīng)為擁有承包權(quán)的農(nóng)戶確權(quán)；五是回原籍落戶的農(nóng)村畢業(yè)生，屬于原村集體經(jīng)濟組織成員的，享有土地承包權(quán)。

臨沂市農(nóng)委主任鞠艷峰認(rèn)為：“對于外出務(wù)工人員和回原籍落戶的大學(xué)畢業(yè)生要求土地承包權(quán)利，但是村里無地，以及村里已建公益設(shè)施的承包地等情況，都可采取‘村民議決’辦法解決。”

對于被征用地塊，沂水縣委副書記王永浩說：“對村集體在農(nóng)戶承包地上建設(shè)了公益事業(yè)，并與農(nóng)戶簽訂了長期征用合同，農(nóng)戶承包地實際上已不存在。對這些情況，可采取‘村民議決’辦法。有的村是在協(xié)商基礎(chǔ)上給予一次性補償，有的村是對原承包地合同的面積進(jìn)行確認(rèn)頒證。”

在沂南縣蒲汪鎮(zhèn)長嶺官莊村，從二輪延包到2006年進(jìn)行了幾次土地調(diào)整，這次頒證遇到了麻煩。村里三次召開村民大會，宣傳土地頒證法律政策，表決確定“以2006年分地狀態(tài)為基礎(chǔ)進(jìn)行確權(quán)頒證”。

堅持“五個階段、十六個步驟”操作流程，普遍推開“圖解+實測”方法和三條技術(shù)路線；對在圖解調(diào)繪基礎(chǔ)上確定的土地位置和面積，農(nóng)民有異議的，再進(jìn)行實地測量

昌邑市飲馬鎮(zhèn)小營村黨支部書記隋洪財說：“小營村有135戶，耕地703畝，在土地頒證試點中，村里組織了4個工作組。先是宣傳發(fā)動，隨后挨戶調(diào)查摸底，核對確認(rèn)，進(jìn)行公示；測繪公司畫出了地塊圖，再公示。”

林建華說：“從試點來看，土地頒證必須按照《工作規(guī)程》，堅持‘五個階段、十六個步驟’操作流程，堅持‘不減少程序、不降低標(biāo)準(zhǔn)’。”

山東“五個階段、十六個步驟”操作流程，內(nèi)容很豐富，程序很嚴(yán)格。第一，組織發(fā)動階段，包含了成立工作機構(gòu)和制定實施方案、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、宣傳發(fā)動、組織村民填寫申請書“四個步驟”。第二，調(diào)查摸底階段，包含了“兩個步驟”：一是準(zhǔn)備前期資料、入戶摸底調(diào)查；二是進(jìn)行“一榜公示”。第三，測繪成圖階段，包含了“三個步驟”：一是根據(jù)國土“二調(diào)”結(jié)果或測量定界，形成地籍草圖；二是落實承包地的圖上位置和面積，進(jìn)行“二榜公示”；三是勘測承包地面積，形成正式地籍圖，進(jìn)行“三榜公示”確認(rèn)。第四，登記頒證階段，包含了建立承包地登記簿、與農(nóng)戶簽訂承包合同、填寫發(fā)放證書、建立土地承包管理信息系統(tǒng)“四個步驟”。第五，總結(jié)驗收階段，包含了資料歸檔、組織驗收、工作總結(jié)“三個步驟”。

聊城市委書記林峰海說：“從聊城試點來看，堅持‘三榜公示’是所有步驟的核心，是確保農(nóng)民參與和結(jié)果公正的關(guān)鍵，是農(nóng)民認(rèn)可的保證。一榜公示農(nóng)戶承包地原始信息調(diào)查結(jié)果；二榜公示‘圖解+實測’形成的地籍草圖；三榜公示承包地面積、四至、空間位置地籍圖。”

省國土廳調(diào)研員、省土地頒證專家組副組長陳春德說：“土地測繪直接關(guān)系承包地面積，農(nóng)民很關(guān)注。按照農(nóng)業(yè)部技術(shù)規(guī)程，從山東實際出發(fā)，普遍推開的是‘圖解+實測’方法；對在圖解調(diào)繪基礎(chǔ)上確定的土地位置和面積，農(nóng)民有異議的，再進(jìn)行實地測量。”

“圖解+實測”在圖解調(diào)繪上主要有三種形式。第一，采用滿足精度的“國土二調(diào)影像圖”或者土地確權(quán)調(diào)查影像圖，作為工作底圖，進(jìn)行承包地定位調(diào)繪；對不能滿足精度的影像圖，由專業(yè)公司進(jìn)行技術(shù)處理，達(dá)到1∶2000或1∶1000要求。第二，利用在智慧城市建設(shè)中拍攝的1∶1000或1∶500地面分辨率2米左右的影像圖，進(jìn)行承包地定位調(diào)繪。第三，采用飛機航拍，形成影像底圖，進(jìn)行承包地定位調(diào)繪。

“山東在推開‘圖解+實測’方法的同時，堅持了三條技術(shù)路線。”陳春德說，一是招選專業(yè)測繪公司。向社會公開了省內(nèi)外具有資質(zhì)的專業(yè)測繪公司名單，由各市縣根據(jù)本地實際，招標(biāo)選定專業(yè)測繪公司。二是組織基層人員參與測繪。專業(yè)公司與基層單位相結(jié)合，利用測繪公司的技術(shù)力量培訓(xùn)基層人員，讓基層人員參與土地測繪。三是采取“三次成圖”步驟，形成土地位置草圖、地籍草圖、最終地籍圖。

棗莊市農(nóng)經(jīng)辦副主任馬文勝介紹：“棗莊在推進(jìn)頒證過程中，投入110多萬元，開發(fā)了市縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)兼容的土地登記管理軟件，建立了承包土地信息管理平臺。”

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本報記者 于洪光 呂兵兵

3月10日，在山東省汶上縣義橋鎮(zhèn)唐莊，74歲的胡言明向記者展示了鮮紅的土地承包經(jīng)營權(quán)證書。證書上標(biāo)明了他家承包地的位置、四至、面積和權(quán)屬。胡言明說：“去年底村里開始發(fā)動，從開會、量地到再開會，幾次公示用了五六十天。拿這個證就可以進(jìn)行土地出租、入股、貸款了。”

3月上旬，南風(fēng)送暖，春意漸濃，田野泛綠，萬物復(fù)蘇。迎著和煦的春風(fēng)，記者從黃河岸邊到黃海之濱，從微山湖畔到魯北平原，入農(nóng)家，踏田野，欣喜地感到：一股強勁的“地權(quán)”春風(fēng)，正吹進(jìn)山東農(nóng)民的心中；祖祖輩輩依靠土地生活的農(nóng)民，正在拿到像“命根子”一樣的“地權(quán)”證書。

省委副書記王軍民說：“勁吹齊魯鄉(xiāng)村的‘地權(quán)’春風(fēng)，源于山東省委、省政府正在積極穩(wěn)步推進(jìn)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點。2013年初，為了貫徹落實中央深化農(nóng)村改革的部署，根據(jù)山東農(nóng)業(yè)農(nóng)村實際，經(jīng)過深入調(diào)研，省委、省政府決定，在總結(jié)土地頒證試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上，完善政策措施，統(tǒng)籌部門力量，逐級擴大試點，積極穩(wěn)步推進(jìn)，用三年時間基本完成承包土地頒證。”

如今，山東所有涉農(nóng)縣（市、區(qū)）、78.5%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、32.1%的村莊，已經(jīng)開展了土地頒證試點；已有9884個村莊完成了土地頒證，約占全省行政村的12.5%。

幾年前山東就選擇不同類型村莊，開展了土地頒證試點；黨委政府要承擔(dān)土地頒證領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，總結(jié)試點經(jīng)驗、積極穩(wěn)步推進(jìn)，統(tǒng)籌部門力量、財政負(fù)擔(dān)經(jīng)費，用三年時間基本完成土地頒證

滕州市洪緒鎮(zhèn)黨委書記閔祥寨介紹：“洪緒鎮(zhèn)是棗莊市土地頒證試點鎮(zhèn)，為了搞好試點，成立了由鎮(zhèn)長任組長，由農(nóng)業(yè)、經(jīng)管、國土等單位參加的領(lǐng)導(dǎo)小組；頒證經(jīng)費市級以上負(fù)擔(dān)75%，鎮(zhèn)負(fù)責(zé)25%。目前，全鎮(zhèn)34個村已經(jīng)全部完成了頒證。”

副省長趙潤田認(rèn)為：“開展土地頒證是一項對農(nóng)村具有根本、深刻、長久影響的改革舉措，是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變的重大舉措，是保障農(nóng)民利益和農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)性工作。農(nóng)民有了土地權(quán)證就有了享有土地承包經(jīng)營權(quán)的法律憑證，就能實現(xiàn)土地權(quán)益的合法化、有形化、實物化和財產(chǎn)化。”

其實，山東對土地承包復(fù)雜性的認(rèn)識頗為清醒。山東有近7萬個行政村，鄉(xiāng)村總戶數(shù)2160多萬，土地承包面積9200多萬畝，頒證任務(wù)很繁重；從第一輪承包、二輪延包到現(xiàn)在已有30多年，由于當(dāng)時土地丈量比較粗糙，加上一些地方和村莊時常進(jìn)行土地調(diào)整，承包地面積不實、四至不清、證地不符等問題普遍存在；在農(nóng)村信訪案件中，約70%涉及土地問題，土地問題中約85%涉及土地承包糾紛。近年來，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移加快，涉及土地承包的新情況不斷出現(xiàn)；有的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對土地頒證的認(rèn)識模糊，影響了頒證開展。

省委副秘書長、農(nóng)工辦主任王澤厚介紹：“基于對土地頒證重要性和艱巨性的深刻認(rèn)識，山東在推進(jìn)土地頒證上很審慎，幾年前就選擇不同類型市縣和村莊，開展了土地頒證試點探索。”2008年，為了落實十七屆三中全會精神，省里組織對土地頒證進(jìn)行了調(diào)研。2009年初，全省農(nóng)村工作會議對土地頒證進(jìn)行了部署，根據(jù)農(nóng)業(yè)部和省委、省政府要求，在滕州市姜屯鎮(zhèn)胡村進(jìn)行了試點。2010年，省委1號文件提出，穩(wěn)步開展土地頒證試點。

省農(nóng)業(yè)廳巡視員、省土地頒證領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任林建華說：“2011年，農(nóng)業(yè)部等六部委發(fā)出《試點工作意見》之后，省農(nóng)業(yè)廳等部門制定了《試點工作方案》，將土地頒證試點擴大到2個縣10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；到2012年，全省試點擴大到了6個縣25鄉(xiāng)鎮(zhèn)。”

2013年初，山東省出臺了《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》，提出擴大試點，穩(wěn)步推進(jìn)，用三年時間基本完成土地頒證；成立了土地頒證領(lǐng)導(dǎo)小組、專家指導(dǎo)組和工作督導(dǎo)組，特別強調(diào)各級黨委、政府要擔(dān)負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。根據(jù)省委、省政府土地頒證《工作意見》，省農(nóng)業(yè)廳等部門制定了土地頒證《工作方案》和《工作規(guī)程》；明確土地頒證工作經(jīng)費由各級財政納入預(yù)算，根據(jù)工作進(jìn)展實行以獎代補。

2013年3月，全省土地頒證座談會在沂南縣召開，要求每個市都要選擇1個縣開展試點，標(biāo)志著山東土地頒證進(jìn)入了“以縣為范圍推進(jìn)試點階段”。8月，全省土地頒證電視電話會議召開，會議直接開到鄉(xiāng)鎮(zhèn)；明確“村‘兩委’是實施主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是責(zé)任主體，縣級黨政負(fù)總責(zé)”；所有涉農(nóng)縣（市、區(qū)）都要開展土地頒證試點，標(biāo)志著山東進(jìn)入了“以市為范圍推進(jìn)試點階段”。

2014年初，省委1號文件確定，所有涉農(nóng)縣（市、區(qū)）都要開展土地頒證試點，力爭年內(nèi)50%村莊完成土地頒證，標(biāo)志著山東進(jìn)入了全省推進(jìn)試點階段。

林建華介紹，為了確保質(zhì)量、穩(wěn)步推進(jìn)，省里分東南西三片舉辦了土地頒證培訓(xùn)班；同時，要求市縣鄉(xiāng)對政府分管領(lǐng)導(dǎo)、農(nóng)業(yè)經(jīng)管干部、專業(yè)技術(shù)人員和村“兩委”成員，以農(nóng)業(yè)法律法規(guī)政策、土地調(diào)查測繪知識、實際操作方法等為重點內(nèi)容，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。目前，全省已舉辦培訓(xùn)班1122期，培訓(xùn)16.6萬人次。

梳理試點中遇到的34個疑難問題，逐條尋找法律政策依據(jù)，編印了《問題解答》；堅持以承包合同或原經(jīng)營權(quán)證書為基礎(chǔ)，堅持“三不變一嚴(yán)禁”和五個基本原則，實現(xiàn)“四相符”和“四到戶”

沂南縣委書記劉淑秀說：“2012年5月，沂南開始推進(jìn)土地頒證試點，遇到了許多問題，匯總后報給了省里。在第二輪試點中，根據(jù)省里編印的《土地頒證資料匯編》和《問題解答》，結(jié)合沂南實際，制定了操作指南，許多問題有了解決依據(jù)，試點就順暢了。”

省農(nóng)業(yè)廳廳長王金寶介紹：“根據(jù)各地土地頒證試點中遇到的問題，農(nóng)業(yè)廳將土地承包法、物權(quán)法、土地管理法、村民委員會組織法等法律法規(guī)，以及2008年以來中央和省里文件涉及土地頒證的政策規(guī)定，進(jìn)行了整理匯總，編印了《土地頒證資料匯編》；同時，梳理匯集了試點中遇到的34個疑難問題，逐條尋找法律政策依據(jù)，編印了《土地頒證問題解答》。將《資料匯編》和《問題解答》發(fā)放到市縣鄉(xiāng)村，作為推進(jìn)土地頒證試點的依據(jù)和指導(dǎo)。”

土地頒證是對農(nóng)民承包土地的占有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等進(jìn)行確權(quán)登記頒證，不是調(diào)整家庭承包土地面積，更不是調(diào)整農(nóng)民之間的利益關(guān)系。王金寶說：“現(xiàn)有土地承包關(guān)系是二輪延包后形成的，雖然有些問題，但農(nóng)民認(rèn)可，法律確認(rèn)。如果期望通過土地頒證解決農(nóng)戶地多地少、地遠(yuǎn)地近、地好地孬等問題，就偏離了土地頒證原則。”

基于這一認(rèn)識，山東土地頒證試點要求，堅持以承包合同或原經(jīng)營權(quán)證書為基礎(chǔ)，堅持“三不變一嚴(yán)禁”，即原有承包關(guān)系不變、承包地塊不變、承包合同起止年限不變，嚴(yán)禁調(diào)整和收回農(nóng)戶承包地；通過土地頒證，實現(xiàn)承包面積、承包合同、登記簿、證書“四相符”；實現(xiàn)承包地分配、邊界測繪登記、合同簽訂、證書發(fā)放“四到戶”。

王金寶說：“推進(jìn)土地頒證，必須堅持五個基本原則。一是依法辦事，規(guī)范有序；二是尊重歷史，正視現(xiàn)實；三是公開公平公正，民主協(xié)商；四是先行試點，逐步推開；五是積極穩(wěn)妥，不留后患。”

昌樂縣委書記張新強說：“‘依法辦事、規(guī)范有序’就是每一個土地頒證措施，都要有法律政策依據(jù)，都要經(jīng)得住法規(guī)政策和歷史檢驗。對于有爭議、有糾紛的，要先依法解決，再進(jìn)行確權(quán)；對于法律政策依據(jù)不充分的，原則上由‘村民議決’。”

沂南縣辛集鎮(zhèn)從2012年6月開始頒證試點，是2013年3月全省土地頒證座談會考察點。鎮(zhèn)黨委書記于長水說：“‘尊重歷史’就是以二輪延包為基礎(chǔ)，發(fā)揮老干部、老黨員、老會計和老村民的作用，確定原始土地承包記錄。‘正視現(xiàn)實’，一是以測量土地面積為準(zhǔn)；二是對以前群眾已經(jīng)認(rèn)可的事實，如果沒有疑問，就要采取實事求是的態(tài)度。”

濰坊市農(nóng)業(yè)局局長王漢成說：“堅持公開公平公正，公開是核心，讓群眾參與和明白；‘民主協(xié)商’就是對于疑難問題，依據(jù)法律政策難以解決的，可以依靠村民智慧，采用‘村民議決’解決。”

棗莊市是國家農(nóng)村改革試驗區(qū)，已有近50%村莊完成了土地頒證。市委副書記梁憲廷體會頗深：“‘積極穩(wěn)妥、不留后患’就是對分歧較大，一時達(dá)不成共識，可能影響穩(wěn)定的，可以擱置爭議，放到后期處理，或等待以后政策明朗了再處理。”

無論家庭成員發(fā)生什么變化，都不影響家庭承包經(jīng)營權(quán)；承包地發(fā)生變化和農(nóng)民返鄉(xiāng)主張權(quán)利的，按《問題解答》處理；對特殊情況，要尊重農(nóng)民意愿和智慧，通過“村民議決”解決

金鄉(xiāng)縣卜集鎮(zhèn)呂廟村黨支部書記侯相國說：“二輪延包后，我們村承包地基本上是三五年調(diào)整一次，加上農(nóng)轉(zhuǎn)非的、考學(xué)的、當(dāng)兵的、打工的，土地承包情況很復(fù)雜。這次頒證，如果沒有工作組指導(dǎo)，還真辦不好。”

在山東，由于一些地方和村莊對土地承包法律政策認(rèn)識存在偏差，出現(xiàn)了“增人增地、減人減地，三年一小調(diào)、五年一大調(diào)”現(xiàn)象，致使人地關(guān)系很復(fù)雜，給土地頒證帶來了許多問題。

省委農(nóng)工辦副主任劉同理說：“以家庭為單位承包集體土地制度是土地頒證的根基，無論家庭成員增加還是減少，無論婚喪嫁娶還是生老病死，都不影響這個家庭對承包土地的經(jīng)營權(quán)。但是，有些干部和農(nóng)民對家庭承包的法律定位認(rèn)識模糊，認(rèn)為土地承包是人人有份，增人減人都要調(diào)整承包地，這是違背法律政策的。”

山東在試點中發(fā)現(xiàn)，有四類現(xiàn)象比較普遍。其一，承包地面積擴大。有的開荒擴大了耕種面積，有的侵占了田埂、溝渠、道路等；有的荒地，經(jīng)過土地整理，變成了耕地。其二，外出農(nóng)民返鄉(xiāng)要求承包權(quán)利。二輪承包時農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重，有的農(nóng)民放棄了承包地，現(xiàn)在種地政策好了，又要求土地承包權(quán)利。其三，回原籍落戶的農(nóng)村畢業(yè)生要求土地承包權(quán)利。其四，有的村莊租賃家庭承包地，建設(shè)了公益事業(yè)。

林建華說，土地承包中出現(xiàn)的問題，多數(shù)可以在法律政策上找到解決辦法。如果找不到充分的法律政策依據(jù)，應(yīng)當(dāng)依法務(wù)實，尊重農(nóng)民的意愿和智慧，按照《村民組織法》，采取“一村一策、村民議決”解決。“但是，‘村民議決’是一個沒有辦法的辦法，要防止打著‘村民議決’和群眾滿意旗號，干一些違背法律政策的事情，這會為以后埋下隱患。”

對于二輪延包后發(fā)生變化的承包地，《問題解答》對三類新增土地提出了處理意見。第一類是對于農(nóng)戶侵占的田間道路、溝渠等增加的土地，不能確定為承包面積。第二類是對開荒新增地塊，一般不確定為家庭承包面積，但是可作為個人承包地處理；已經(jīng)依法納入家庭承包的，可以進(jìn)行確權(quán)；如果有爭議，解決爭議后再確權(quán)。第三類是對于二輪延包合同以外的新增地塊，一般不能確定為承包面積，特別是村干部在二輪延包時留給自己的未簽訂承包合同的地塊。

對于外出農(nóng)民返鄉(xiāng)主張土地權(quán)利的，《問題解答》針對五種情況提出了處理意見。一是對農(nóng)戶整戶已經(jīng)遷入設(shè)區(qū)的市轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，不能再獲得承包地；二是整戶農(nóng)民外出務(wù)工回鄉(xiāng)的，如果參加了二輪延包，應(yīng)發(fā)還承包地；三是沒有參加二輪延包，戶口仍在農(nóng)村，返鄉(xiāng)要求承包土地的，原則上同意參加土地承包，可通過村民協(xié)商，通過機動地、土地流轉(zhuǎn)等辦法解決；四是村組織已將外出農(nóng)戶的承包地發(fā)包給別的農(nóng)戶耕種，應(yīng)為擁有承包權(quán)的農(nóng)戶確權(quán)；五是回原籍落戶的農(nóng)村畢業(yè)生，屬于原村集體經(jīng)濟組織成員的，享有土地承包權(quán)。

臨沂市農(nóng)委主任鞠艷峰認(rèn)為：“對于外出務(wù)工人員和回原籍落戶的大學(xué)畢業(yè)生要求土地承包權(quán)利，但是村里無地，以及村里已建公益設(shè)施的承包地等情況，都可采取‘村民議決’辦法解決。”

對于被征用地塊，沂水縣委副書記王永浩說：“對村集體在農(nóng)戶承包地上建設(shè)了公益事業(yè)，并與農(nóng)戶簽訂了長期征用合同，農(nóng)戶承包地實際上已不存在。對這些情況，可采取‘村民議決’辦法。有的村是在協(xié)商基礎(chǔ)上給予一次性補償，有的村是對原承包地合同的面積進(jìn)行確認(rèn)頒證。”

在沂南縣蒲汪鎮(zhèn)長嶺官莊村，從二輪延包到2006年進(jìn)行了幾次土地調(diào)整，這次頒證遇到了麻煩。村里三次召開村民大會，宣傳土地頒證法律政策，表決確定“以2006年分地狀態(tài)為基礎(chǔ)進(jìn)行確權(quán)頒證”。

堅持“五個階段、十六個步驟”操作流程，普遍推開“圖解+實測”方法和三條技術(shù)路線；對在圖解調(diào)繪基礎(chǔ)上確定的土地位置和面積，農(nóng)民有異議的，再進(jìn)行實地測量

昌邑市飲馬鎮(zhèn)小營村黨支部書記隋洪財說：“小營村有135戶，耕地703畝，在土地頒證試點中，村里組織了4個工作組。先是宣傳發(fā)動，隨后挨戶調(diào)查摸底，核對確認(rèn)，進(jìn)行公示；測繪公司畫出了地塊圖，再公示。”

林建華說：“從試點來看，土地頒證必須按照《工作規(guī)程》，堅持‘五個階段、十六個步驟’操作流程，堅持‘不減少程序、不降低標(biāo)準(zhǔn)’。”

山東“五個階段、十六個步驟”操作流程，內(nèi)容很豐富，程序很嚴(yán)格。第一，組織發(fā)動階段，包含了成立工作機構(gòu)和制定實施方案、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、宣傳發(fā)動、組織村民填寫申請書“四個步驟”。第二，調(diào)查摸底階段，包含了“兩個步驟”：一是準(zhǔn)備前期資料、入戶摸底調(diào)查；二是進(jìn)行“一榜公示”。第三，測繪成圖階段，包含了“三個步驟”：一是根據(jù)國土“二調(diào)”結(jié)果或測量定界，形成地籍草圖；二是落實承包地的圖上位置和面積，進(jìn)行“二榜公示”；三是勘測承包地面積，形成正式地籍圖，進(jìn)行“三榜公示”確認(rèn)。第四，登記頒證階段，包含了建立承包地登記簿、與農(nóng)戶簽訂承包合同、填寫發(fā)放證書、建立土地承包管理信息系統(tǒng)“四個步驟”。第五，總結(jié)驗收階段，包含了資料歸檔、組織驗收、工作總結(jié)“三個步驟”。

聊城市委書記林峰海說：“從聊城試點來看，堅持‘三榜公示’是所有步驟的核心，是確保農(nóng)民參與和結(jié)果公正的關(guān)鍵，是農(nóng)民認(rèn)可的保證。一榜公示農(nóng)戶承包地原始信息調(diào)查結(jié)果；二榜公示‘圖解+實測’形成的地籍草圖；三榜公示承包地面積、四至、空間位置地籍圖。”

省國土廳調(diào)研員、省土地頒證專家組副組長陳春德說：“土地測繪直接關(guān)系承包地面積，農(nóng)民很關(guān)注。按照農(nóng)業(yè)部技術(shù)規(guī)程，從山東實際出發(fā)，普遍推開的是‘圖解+實測’方法；對在圖解調(diào)繪基礎(chǔ)上確定的土地位置和面積，農(nóng)民有異議的，再進(jìn)行實地測量。”

“圖解+實測”在圖解調(diào)繪上主要有三種形式。第一，采用滿足精度的“國土二調(diào)影像圖”或者土地確權(quán)調(diào)查影像圖，作為工作底圖，進(jìn)行承包地定位調(diào)繪；對不能滿足精度的影像圖，由專業(yè)公司進(jìn)行技術(shù)處理，達(dá)到1∶2000或1∶1000要求。第二，利用在智慧城市建設(shè)中拍攝的1∶1000或1∶500地面分辨率2米左右的影像圖，進(jìn)行承包地定位調(diào)繪。第三，采用飛機航拍，形成影像底圖，進(jìn)行承包地定位調(diào)繪。

“山東在推開‘圖解+實測’方法的同時，堅持了三條技術(shù)路線。”陳春德說，一是招選專業(yè)測繪公司。向社會公開了省內(nèi)外具有資質(zhì)的專業(yè)測繪公司名單，由各市縣根據(jù)本地實際，招標(biāo)選定專業(yè)測繪公司。二是組織基層人員參與測繪。專業(yè)公司與基層單位相結(jié)合，利用測繪公司的技術(shù)力量培訓(xùn)基層人員，讓基層人員參與土地測繪。三是采取“三次成圖”步驟，形成土地位置草圖、地籍草圖、最終地籍圖。

棗莊市農(nóng)經(jīng)辦副主任馬文勝介紹：“棗莊在推進(jìn)頒證過程中，投入110多萬元，開發(fā)了市縣鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)兼容的土地登記管理軟件，建立了承包土地信息管理平臺。”
http://security-secrethostess.com/news/32651.htm
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