新型城鎮(zhèn)化該怎樣推進

近年來，學(xué)術(shù)理論界圍繞推進新型城鎮(zhèn)化開展了大量研究，取得了不少共識，但在一些重要問題上也存在不同看法。本期“互動天地”刊登的兩篇文章探討了在我國發(fā)展新階段怎樣更好推進城鎮(zhèn)化的問題，各自的論述都持之有據(jù)，但又有不一致甚至相沖突之處。比如，推進城鎮(zhèn)化究竟應(yīng)以大城市為主，還是重點發(fā)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)？應(yīng)著力解決進城農(nóng)民工的市民化問題，還是讓農(nóng)民就地享受市民待遇？應(yīng)避免政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化，還是必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用？相信這樣的學(xué)術(shù)討論和爭鳴有助于深化人們的認識、推動相關(guān)的研究。

以改革創(chuàng)新推動城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級

中國社會科學(xué)院中國特色社會主義理論體系研究中心

城鎮(zhèn)化一端連接工業(yè)化、信息化，一端帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是擴大內(nèi)需的最大潛力所在和轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)的最大希望所在。積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，最重要的是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級。打造這樣的城鎮(zhèn)化升級版，必須依靠改革創(chuàng)新驅(qū)動，特別是合理確定城鎮(zhèn)化方針和推進城鎮(zhèn)化體制機制改革。

調(diào)整“以小為主”的城鎮(zhèn)化方針

以改革創(chuàng)新提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、促進城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型升級，首先應(yīng)合理確定城鎮(zhèn)化方針，以明確城鎮(zhèn)化方向。我國一度實行積極發(fā)展小城鎮(zhèn)、適當(dāng)發(fā)展中等城市、嚴格限制大城市規(guī)模的城鎮(zhèn)化方針。這一方針無疑是從當(dāng)時我國實際出發(fā)，符合改革開放前期農(nóng)村人口占絕大多數(shù)、生產(chǎn)力不發(fā)達基本國情的。發(fā)展小城鎮(zhèn)投入少、見效快，既有利于農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移、加快人口城鎮(zhèn)化進程，也有利于“三農(nóng)”問題的解決。然而，到20世紀90年代后期，“以小為主”的城鎮(zhèn)化造成的資源浪費、環(huán)境污染、效率低下等問題突出出來，城鎮(zhèn)發(fā)展開始向“以大為主”轉(zhuǎn)變。但這只是實踐上的轉(zhuǎn)變，城鎮(zhèn)化方針并沒有調(diào)整。

城鎮(zhèn)化是社會生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段、社會進步達到一定程度的產(chǎn)物。從國際經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化進程基本上呈s形曲線三階段走勢。第一階段為s形曲線底部，農(nóng)村人口主要向中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，可稱之為鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化階段；第二階段為s形曲線挺起的中部，以鄉(xiāng)村和中小城鎮(zhèn)人口向大城市轉(zhuǎn)移和集中為主要特征，可稱之為大城市主導(dǎo)階段；第三階段為s形曲線頂部，以大城市尤其是超大城市中心區(qū)人口向郊區(qū)遷移為新動向，可稱之為逆城鎮(zhèn)化階段。以此衡量，我國在改革開放前期的20年成功走過了第一階段，隨即進入第二階段，是合乎規(guī)律的發(fā)展。如果仍然堅持“以小為主”，甚至認為只有突出小城鎮(zhèn)式城鎮(zhèn)化才是中國特色，那么，在理論上就是一種誤讀和誤導(dǎo)，會模糊城鎮(zhèn)化的階段性特征；在實踐上則會阻礙城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型升級。近一個時期，農(nóng)村并村組建中心村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，中心村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)又急于升級為建制鎮(zhèn)，以鎮(zhèn)為龍頭的城鎮(zhèn)化大有卷土重來之勢。在當(dāng)前城鎮(zhèn)化率超過52%、實際上早已步入“以大為主”的發(fā)展階段，這一趨勢應(yīng)引起警覺。因為城鎮(zhèn)化效率和效益同城市規(guī)模呈正相關(guān)關(guān)系是普遍規(guī)律，不顧這一規(guī)律，固守以小為主“鋪攤子”式的城鎮(zhèn)化，勢必助長盲目圈地占地、投資開發(fā)，造成資源浪費、成本升高，使城鎮(zhèn)化偏離轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式和推進新農(nóng)村建設(shè)的方向。因此，“以小為主”的城鎮(zhèn)化方針到了需要改革調(diào)整到以大為主、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的時候了。

著力推進進城農(nóng)民市民化

我國城鄉(xiāng)二元人口、經(jīng)濟和社會結(jié)構(gòu)由來已久。隨著改革開放后進城務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民與日俱增，這種二元結(jié)構(gòu)也帶到城市中來，形成城市中的二元結(jié)構(gòu)。在住房、就業(yè)、看病、上學(xué)、社會保障等方面，城市大都將本市居民和進城農(nóng)民區(qū)分開來，實行差別化政策。然而，人口普查和人口抽樣調(diào)查則把在城鎮(zhèn)居住半年以上的人口登記為城鎮(zhèn)常住人口，即統(tǒng)計口徑上的城鎮(zhèn)人口。目前全國流動人口約2.6億，其中2億左右為進城農(nóng)民，形成一定程度的城鎮(zhèn)人口虛張。但虛張多少，要做出實事求是的估量。有學(xué)者把非農(nóng)業(yè)人口認定為城鎮(zhèn)人口，則目前的城鎮(zhèn)化率只有35%左右。如此“去虛張”未免有些矯枉過正，因為任何國家（城市國家除外）的城鎮(zhèn)人口中都包含一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)人口。怎樣確定合理的農(nóng)業(yè)人口占比？新中國成立60多年的經(jīng)驗數(shù)據(jù)表明，城鎮(zhèn)轄區(qū)人口中非農(nóng)業(yè)人口占75%左右、農(nóng)業(yè)人口占25%左右較為正常，有利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。據(jù)此計算，現(xiàn)在的實際城鎮(zhèn)化率應(yīng)當(dāng)在50%左右，比統(tǒng)計數(shù)據(jù)少約3500萬人。如此，目前2億進城農(nóng)民中扣除虛張部分，其余1.65億左右理應(yīng)通過戶籍制度改革轉(zhuǎn)變?yōu)橥�原有市民一樣的城�?zhèn)居民。

改革試點的情況表明，只要設(shè)計周全、方案具體、措施得力，二元戶籍制度改革的困難和問題可以得到解決。關(guān)鍵是提高認識，將二元戶籍制度改革提高到消除城鎮(zhèn)化虛張、事關(guān)城鎮(zhèn)化和社會經(jīng)濟發(fā)展全局的高度來認識。首先，改革二元戶籍制度，逐步實行統(tǒng)一的居住證制度，可以從根本上消除就業(yè)、購房、醫(yī)療、子女入學(xué)等方面長期存在的不平等，使進城農(nóng)民可以同城市居民一樣人盡其才，促進城市自然資本、產(chǎn)出資本、社會資本更有效地物盡其用、財盡其效，從而產(chǎn)生人、物、財1+1+1>3的疊加效應(yīng)，釋放提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的正能量。其次，進城農(nóng)民工因為難以在城鎮(zhèn)定居，一般會將其收入所得做“三三制”分配：本人生活費支出1/3，寄給農(nóng)村家屬1/3，剩下1/3用作春節(jié)返鄉(xiāng)探親交通、年貨、禮物等項支出。這樣，2億農(nóng)民工在城市拉動的主要是固定資產(chǎn)投資，對消費的貢獻率很低。如果通過戶籍制度改革使進城農(nóng)民變?yōu)槭忻�，其配偶、子女等隨之進城安居，就會由拉動投資為主轉(zhuǎn)變?yōu)槔瓌酉�費為主，有效地消除城市規(guī)模、人口等的虛張，推動我國經(jīng)濟發(fā)展向消費主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變。

改革政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化機制

城鎮(zhèn)化包括人口、經(jīng)濟、社會以及政治、文化等多方面內(nèi)容，核心是人口的城鎮(zhèn)化，最終目的是為了滿足人的全面發(fā)展的需要。然而，一些地方存在的以征地和土地買賣先行帶動城鎮(zhèn)擴張的現(xiàn)象，往往脫離滿足人的全面發(fā)展需要的宗旨。2000年—2010年，全國城市建成區(qū)域面積由2.24萬平方公里增加到4.01萬平方公里，增長79%；同期城鎮(zhèn)人口由45906萬增加到66978萬，增長45.9%。二者相比，土地城鎮(zhèn)化增幅是城鎮(zhèn)人口增幅的1.7倍。至于城市經(jīng)濟、社會、文化、環(huán)境等的建設(shè)跟不上土地城鎮(zhèn)化步伐的現(xiàn)象更是隨處可見。目前，我國城市經(jīng)濟密度（單位面積產(chǎn)值）只相當(dāng)于發(fā)達國家的幾分之一；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等事業(yè)發(fā)展長期滯后；不少城市空氣、水、固體廢物和噪聲污染嚴重。其實，土地不過是承擔(dān)自然、產(chǎn)出、人力、社會資本運作的載體，其規(guī)模應(yīng)根據(jù)滿足人的需要和資本積聚的程度來定，而不能倒過來——先擴大載體規(guī)模再集聚資本、填充人力，變成為城鎮(zhèn)化而造城、遷人。

當(dāng)前，土地城鎮(zhèn)化超前于人口城鎮(zhèn)化積累起來的問題和矛盾如果不認真解決，就會產(chǎn)生城鎮(zhèn)化方向走偏的風(fēng)險。首先是脫離信息化、工業(yè)化驅(qū)動的風(fēng)險。當(dāng)前，信息化和信息產(chǎn)業(yè)爆發(fā)式增長正在引發(fā)第三次產(chǎn)業(yè)革命，現(xiàn)代城鎮(zhèn)化必須依靠信息化、工業(yè)化驅(qū)動。如果依靠征地賣地支撐城鎮(zhèn)化，憑借大片廉價土地吸引投資和勞動力，重投入、輕產(chǎn)出，重速度、輕效益，就會陷入脫離信息化、工業(yè)化驅(qū)動和滋生城市經(jīng)濟泡沫的風(fēng)險。其次是脫離以城帶鄉(xiāng)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的風(fēng)險。如果失地農(nóng)民不能得到應(yīng)有的補償，一些人斷了務(wù)農(nóng)的路又不能成為真正的市民，就業(yè)和收入不穩(wěn)定，就會增加落入拉美“城市化陷阱”的風(fēng)險，背離以城帶鄉(xiāng)、城市反哺農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的城鎮(zhèn)化方向。還應(yīng)看到，如果長期推行政府主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化，將土地財政用過了頭，就有可能累積地方債務(wù)風(fēng)險，給改革發(fā)展帶來隱患。

因此，推進新型城鎮(zhèn)化，需要改革政府主導(dǎo)型機制，特別是改革地方政府土地財政機制。應(yīng)進一步推進財稅體制和各級政府公共服務(wù)事權(quán)改革，認真研究中央和地方間的財力事權(quán)關(guān)系，以財力定事權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付制度，健全公共財政體系，構(gòu)建地方稅體系，促進形成有利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的稅收制度。

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